Por Lic. Ayelén Bertón y Nicolás Banchero.
En el presente artículo vamos analizar algunos aspectos que tienen que ver con la situación del municipio bonaerense, también se hará mención a proyectos trabajados en la legislatura y la importancia de brindar y promover la participación ciudadana.
La Provincia de Buenos Aires, es el distrito demográficamente más importante del país donde se concentra el 40% de la población argentina, es integrado por 135 municipios, con características demográficas, sociales y culturales altamente disímiles, y extensiones geográficas dispares.
En lo que respecta a nuestra Constitucional Nacional sabemos que el artículo 123[1] establece la naturaleza autonómica del municipio como una atribución inherente a su personalidad jurídico-política.
Pero la provincia de Buenos Aires, luego de la Reforma Constitucional de 1994, desoyó lo mandatado por el art 123 y lo definido por la ley 11.488 que declaraba, entre otros puntos, la necesidad de la reforma del capítulo municipal. Esta doble omisión hasta el día de hoy no ha merecido ningún tipo de reparo.
Aquella transferencia de funciones a los municipios, no fue acompañada por un cambio de estatus jurídico, como así tampoco de recursos. Asimismo, el desarrollo de las capacidades institucionales ha sido inconcluso y discontinuo, ligado en gran medida a experiencias puntuales y no a procesos generales. Estos procesos han afectado sensiblemente la política de los gobiernos locales, reconfigurando la agenda, la trama de actores y los modos de legitimación del Estado.
Asistimos así a un problema de público conocimiento, abordado académica y políticamente. Hay una brecha entre las funciones y capacidades formales de los gobiernos locales – especificadas por la Constitución Provincial y la Ley Orgánica de Municipalidades-, y el universo de gestiones que a diario los municipios llevan adelante para cumplir con las demandas de la ciudadanía, ya que la sociedad civil, identifica al gobierno local como el actor principal en la resolución de las problemáticas que a diario le aquejan.
Este fenómeno puede ser descripto como una disociación entre la función formal de los gobiernos locales, y la canalización constante de las demandas de estas unidades territoriales. Esta canalización deviene de la función gubernativa que en la práctica cumplen, dado que los municipios no sólo administran, no sólo ejecutan: toman decisiones, y ellas impactan de modo directo en quienes habitan su territorio. Organizan los servicios públicos, toman decisiones sobre las obras públicas, dicta normas, ejerce el poder de policía, y decide sobre problemáticas que a diario se presentan de orden diverso.
Marco normativo vigente.
Alcances de la Constitución Provincial y la Ley Orgánica de Municipalidades.
Atendiendo al objeto de este artículo, se vuelve indispensable realizar un pequeño recorrido por las herramientas legales que causan, incluso en la actualidad, el desfasaje descripto con anterioridad.
A 25 años de la reforma constitucional bonaerense se pueden mencionar los siguientes derechos que adquirieron rango constitucional como el medio ambiente, el Habeas data, Habeas corpus, el derecho a la niñez y la ancianidad, coberturas del estado, recurso de amparo, creación del tribunal social de responsabilidad política (no reglamentado). Se introdujo el voto de ciudadanos extranjeros, las cajas profesionales no podrían ser privatizadas, la identidad de origen, respeto a la integridad, dignidad, honor, integridad física, psíquica y moral, a la información y la comunicación.
Aunque no se plasmó la autonomía municipal, desatendiendo lo que mencionábamos anteriormente por lo definido en la ley 11.488, que declaraba la necesidad de la reforma del capítulo municipal.
Este panorama no es alentador para los municipios, sino por el contrario, ya que se ve agravado por la vigencia de una Ley Orgánica Municipal que fue dictada en 1958, bajo un decreto ley, que uniforma en sus aproximadamente 300 artículos, sus alcances y contenidos. Ello implica una legislación que no refleja la variabilidad de la provincia, y menos aún las características de sus gobiernos locales.
En este marco normativo, los municipios son identificados como meros prestadores de servicios. En esta clave debe observarse la existencia de programas de gobierno cofinanciados por la Nación, la Provincia e incluso organismos internacionales, donde los gobiernos locales son la contraparte, a cargo de una porción importante del esfuerzo de implementación. Así, las agendas locales han incorporado en sus gestiones cuestiones relativas a vivienda, salud, ambiente, empleo, de modo rudimentario.
Avanzar en el reconocimiento de la autonomía en nuestra constitución, implica llevar adelante el ejercicio más pleno de una sociedad que diseña su organización y que tiene la responsabilidad de dar cuenta de su crecimiento y vigencia.
La delimitación de los partidos constituye, sin duda, uno de los elementos más polémicos. Ciudades, asentamientos, poblados que cuentan con las características propias de un gobierno local y en el mejor de los casos, solo cuentan con una delegación municipal, el cual actúa como nexo entre las demandas de los habitantes y el intendente.[2]
Luego de la reforma a la Constitución Provincial de 1994, existieron diversos intentos para la incorporación efectiva del capítulo municipal. Los consensos políticos para dar lugar a esta modificación aún faltan. No obstante, junto a estas características que se observan como limitantes en la normativa vigente, existen ciertas herramientas en el texto constitucional a destacar. Del mismo modo sucede con la Ley Orgánica de Municipalidades, donde las modificaciones de ciertos artículos han generado cambios para mejorar las administraciones locales.
Constitución Provincial
En cuanto a la Constitución Provincial, una herramienta valiosa establecida en las disposiciones transitorias son los Institutos de Democracia Semidirecta. En su Art 211 expresa lo siguiente: “La ley orgánica de las municipalidades deberá contemplar la posibilidad que los municipios accedan a los institutos de democracia semidirecta”. Asimismo, la disposición del artículo 210 establece que dichos institutos establecidos en el Art 67, deberán ser reglamentados por la legislatura bonaerense.
Así también, los nuevos ámbitos participativos, propiciados por la reforma constitucional bonaerense de 1994, o que derivan de sus regulaciones infra constitucionales, son los que consagran el derecho de libre acceso ciudadano a la información, las audiencias públicas, el presupuesto participativo, las diversas modalidades de “consulta popular, o la iniciativa popular de leyes”, entre otros.
De igual modo, es necesario remarcar el aporte a los nuevos modos de participación ciudadana que ha implicado la consagración constitucional, en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, de la figura del defensor del pueblo, que asume la defensa y protección de los derechos humanos y demás garantías y derechos reconocidos en la Constitución y en las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la administración pública, como también el control del ejercicio de las funciones público-administrativas.
El reconocimiento del derecho al libre acceso a la información, donde toda persona puede solicitar y recibir información relativa a documentación de carácter público, sin tener que justificar las razones de su solicitud. Ello representa para la sociedad una oportunidad para mejorar la calidad de las decisiones públicas, y la promoción de una gestión con mayor grado de control y transparencia, recuperando así la credibilidad en el funcionamiento de las instituciones públicas, y una oportunidad para el mejoramiento cualitativo de la participación ciudadana.
En cuanto a la consulta popular y la iniciativa popular, existen proyectos de ley provinciales que reglamentan estas últimas formas de participación, tal como lo impone en forma expresa la Carta Fundamental estadual, comprenderá de la legislatura darle el expreso tratamiento para su aprobación y la consagración de estos derechos, mientras tanto la provincia se encuentra inhibida en este ámbito.
Los temas públicos, en muchos casos, le son ajenos a la comunidad y el nivel de participación en cuestiones de inmediata repercusión sobre su calidad de vida, se ve reducido en la mayoría de los casos a experiencias que se tornan aisladas reivindicaciones.
Ley Orgánica de Municipalidades.
No obstante, respecto a la Ley Orgánica de Municipalidades, en los últimos años se han generado los consensos necesarios para modificar tres cuestiones puntuales.
La primera de ellas tuvo lugar en el año 2012, donde se modificaron los artículos 2 y 284. Ello permitió establecer una actualización automática del número de bancas en cada municipio, acorde a los resultados arrojados por el Censo Nacional. Ello permitió actualizar el número de bancas en los Concejos Deliberantes en el último censo.
En el mismo año, y por iniciativa de la Cámara de Diputados, se dispuso la obligatoriedad de la conformación de un Boletín Oficial Municipal (Ley 14.491), promoviendo así el acceso a cierta información pública: ordenanzas, decretos y resoluciones emitidos por los gobiernos locales.
Otra innovación de gran impacto refiere a la venta y compra de bienes de la Municipalidad, y la disposición para constituir fideicomisos. A partir de esta ley (14.480), varios municipios lograron viabilizar numerosos e interesantes proyectos con impacto en obra pública, en infraestructura para el desarrollo local y la promoción de sus economías.
La ley 14.656 del año 2015, permitió a los municipios como empleadores y a los sindicatos como representantes de los trabajadores, negociar sus convenios colectivos de trabajo, atendiendo a su realidad territorial, necesidades y objetivos concretos. Asimismo, se asegura la estabilidad de los empleados municipales, permitiendo políticas a largo plazo, que no dependan del color político del gobierno de turno.
En el año 2016 se convirtió en ley una de las definiciones quizás más ambiciosas en relación a la vida democrática de las gestiones locales, conocida como la ley que pone fin a las reelecciones indefinidas. La Ley 14.836, reglamentada a 15 días de su sanción en la cámara alta, determina que intendentes y concejales permanecerán en sus funciones por el término de cuatro (4) años, y podrán ser reelectos por un nuevo periodo. Aclarando que “si han sido reelectos no podrán ser elegidos en el mismo cargo, sino con intervalo de un período”.
Asimismo, a fines de 2018, fue sancionada la Ley 15.103, la cual propone una reforma al artículo 68 de la LOM, previendo el inicio de las sesiones ordinarias de los Concejos Deliberantes el día 1ro de marzo.
Iniciativas legislativas.
Existe una serie de proyectos que aún se encuentran en estudio en la legislatura, plausibles de ser tomadas en consideración. Algunas de ellas refieren a cuestiones concretas que promueven el traspaso de ciertas competencias a los municipios, dotándolos así de mayores herramientas para la gestión.
En relación a la participación de la ciudadanía, dos proyectos presentados en la Cámara Baja promueven la inclusión de la modalidad de presupuesto participativo en la Ley Orgánica de Municipalidades. Pese a ello, es importante destacar que se requiere dotar de mayores herramientas a los municipios para que esto sea viable.
Asimismo, existen diversas iniciativas que promueven la inclusión de un artículo modificatorio a fin de dotar a los municipios de la potestad de dictar su propia Carta Orgánica. Ello permitiría cumplir con el artículo 123 de la Constitución Nacional, propiciando el diseño local institucional más conveniente y adaptable a las necesidades de cada gobierno municipal.
Por otro lado, existe una iniciativa en la Cámara Alta que postula la incorporación de Democracia Semidirecta, a través de la creación de la figura de la veeduría ciudadana en obras públicas. Con el objetivo de fomentar la participación ciudadana, este proyecto prevé la participación de personas físicas y organizaciones no gubernamentales con sede en la provincia, a participar del control de la gestión pública y la contratación estatal.
También se ha presentado un proyecto referido al derecho de acceso a la información pública, y transmisión participativa de mandato que intenta garantizar el derecho a la información a través de la creación de una agencia de información pública municipal que abarque los 135 municipios de la provincia y por otro lado se propicia la creación de un procedimiento administrativo especial de traspaso de mandato participativo.
Entre otros, se presentó un proyecto que fomenta la iniciativa popular reglamentando el Art 67 de la CP, el cual establece que todos los electores de la provincia tienen derecho a la presentación de proyectos de ley con excepción de los referidos a reforma constitucional, aprobación de tratados y convenios, presupuestos, recursos, creación de municipios, y de órganos jurisdiccionales, debiendo la legislatura darle expreso tratamiento dentro del término de veinticuatro meses.
En esta línea, existen dos proyectos que propician la generación de una instancia de Referéndum para Proyectos de Ordenanza. Allí se otorga al Concejo Deliberante la potestad de someter a referéndum un proyecto, donde la aprobación por el electorado lo convierte en Ordenanza, sin posibilidad de ser vetada por el poder ejecutivo local.
Del mismo modo, se promueve la modificación al artículo 4 de la LOM, en relación a las Expropiaciones. Un proyecto de la cámara alta otorga al Concejo Deliberante la potestad de, mediante Ordenanza, declarar de utilidad pública y sujetos a expropiación aquellos bienes ubicados dentro del ámbito territorial de su Municipio.
Por último, existen ciertos proyectos que promueven reformas para mejorar algún aspecto del funcionamiento cotidiano de gestión y control de los gobiernos locales. Uno de ellos refiere a la Rendición de Cuentas, e incorpora el artículo 67 bis, donde determina un plazo de al menos 30 días para la convocatoria a sesión del Honorable Concejo Deliberante, una vez entregado el expediente de Rendición de Cuentas por parte del poder ejecutivo local.
Consideraciones finales.
La proliferación de modificaciones al marco jurídico actual ha permitido ciertos avances en relación a las herramientas con las que cuentan los gobiernos locales. No obstante, el cuestionamiento principal se encuentra orientado a cómo abandonamos en forma progresiva la noción de los gobiernos locales bonaerenses como meras descentralizaciones administrativas.
Desde el ámbito del poder legislativo, el desafío principal es el de armonizar la normativa vigente mediante una reforma integral de la Constitución Provincial y de la Ley Orgánica de Municipalidades. Para concretar este cometido, se requiere del expreso consenso por parte de las fuerzas políticas, pero ante todo por parte de los gobiernos locales. Para ello, se torna imprescindible congeniar la agenda de la autonomía municipal con la agenda pública.
En el mediano plazo, es posible avanzar dando cuerpo a aquellos artículos que inciden activamente en cuestiones relativas al fomento de la descentralización. Repensar, en el marco de lo posible y viable, sobre qué cuestiones se puede avanzar, ya sea en la reglamentación de los artículos referidos a las potestades municipales en la Constitución Provincial, así como en la Ley Orgánica de Municipalidades.
En este sentido, es necesario identificar el impacto posible en la gestión local, y con ello nos referimos no sólo a la mejor herramienta en términos técnicos, sino también su aplicabilidad y su sostenibilidad en el ámbito local.
Identificar la autonomía municipal plena como meta implica en primer lugar, arrojar luz sobre las implicancias del concepto, sobre sus alcances y su contenido. En términos institucionales refiere al derecho a dictar su propia carta orgánica, en términos políticos, al derecho a organizar su vida pública, en términos económico-financieros, a la potestad de obtener de modo autosuficiente sus recursos y erogaciones presupuestarias y en términos administrativo-funcionales, a la capacidad de producir organigramas organizativos propios.
Tomando en consideración este concepto integral, en concordancia con la argumentación que se expone al principio de este artículo, los gobiernos locales deben contar con las herramientas necesarias para gestionar a diario las demandas de la sociedad civil. Ello es lo que debería movilizar la generación de mejores herramientas para la toma de decisiones y ejecución de políticas en el marco local.
Desde los municipios, es necesario preguntarnos cuál es el margen de acción posible en el marco jurídico existente, repensando la posibilidad de avanzar sobre ciertas políticas locales haciendo uso de la función gubernativa que hoy cumplen en la práctica los municipios. En este punto identificamos dos ejes principales: la participación ciudadana y la descentralización política.
El primero de ellos, se establece como una de las principales herramientas que contribuyen, en cierta medida, a que quienes habitan la ciudad se involucren activamente en el desarrollo local, en la adecuación del transporte público, en cuestiones referentes a la seguridad, en el armado de un código de edificación y zonificación, en el uso de los espacios públicos, su patrimonio urbano, forestal o paisajístico.
Las políticas pensadas desde la participación ciudadana abren canales de comunicación institucional con asociaciones civiles, clubes de barrio e infinidad de actores locales que pueden aportar sus inquietudes y observaciones para la resolución de problemas. La relación entre ciudadanos y la autoridad pública disminuye en su distancia y volatilidad, una identidad territorial propia y común, que permita en la escala más palpable y definida, una cohesión entre el gobierno democrático y la calidad que lo sustenta.
La ley Orgánica de Municipalidades define al delegado como el administrador de los centros comunales en todas las distintas localidades que se ubican en el partido municipal, actúa de nexo entre las demandas y el departamento ejecutivo. En la práctica, esto genera que una localidad como Gregorio de Laferrere (partido de La Matanza) de 200.000 habitantes, sea representada por un delegado.
En tal sentido, los Municipios bonaerenses pueden profundizar los mecanismos de descentralización política. La sanción de Ordenanzas Municipales, creando institutos de democracia semidirecta mediante la actividad legislativa de sus Departamentos Deliberativos sin entrar en conflicto con la normativa bonaerense, pueden forzar la interpretación en el sentido dado por la Constitución Nacional.
La voluntad política de los municipios puede dar vida y contenido al concepto de autonomía. La potestad de dictar normas, en el marco jurídico actual, no les está vedada. En este camino, se han identificado ciertas iniciativas dignas de ser abordadas por los municipios mediante el dictado de ordenanzas.
Entre ellas, destacamos el otorgamiento de mayores competencias a sus delegaciones municipales, dándole herramientas para canalizar las demandas de sus habitantes. Otra de las propuestas está ligada a la creación consejos consultivos de vecinos en cada una de estas delegaciones, así como la incorporación de mecanismos de remoción de los delegados.
Por otro lado, avanzar en la sanción de la elección popular de estos delegados, permitiendo a los vecinos decidir quién estará a cargo de la resolución de sus problemáticas. Así también, generar mecanismos de consulta a los vecinos en cada barrio, para materializar el derecho de acceder a la información pública y promover la participación ciudadana, a la hora de determinar las prioridades en lo referido a la asignación del gasto en el presupuesto municipal.
Consideramos imprescindible que las concreciones de decisiones políticas permitan allanar el camino para una futura organización municipal autónoma, entendiendo que dicha autonomía, se consagrará sin lugar a dudas, en la próxima reforma constitucional, en aquella ley que llame a esa convención constituyente, en ese momento, el sistema político exigirá su aprobación y llegara con tantos otros nuevos derechos.
[1] Art. 123. Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a los dispuesto por el Art, 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo económico y financiero.
[2] La ley 10.806 determina que la declaración de ciudad a pueblos o localidades de la provincia, se realiza por ley, debiendo cumplimentarse previamente distintos requisitos que establecen que localidades integrantes del conurbano o gran la plata deberán contar con una población no inferior a 30.000 habitantes y los restantes partidos de la provincia deberán contar como mínimo con una población de 5.000 habitantes, las pautas deberán ser acreditadas por el Ministerio de Gobierno quien elevara el respectivo informe a la honorable legislatura. Esta ley dictada en 1989 demuestra el triste tejido normativo vinculado a nuestro régimen municipal.
Ciudadanía Metropolitana