Reflexiones hacia una agenda de desarrollo posible, por Diego Rusticucci
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El crecimiento y la transformación de las áreas urbanas en regiones metropolitanas continúan sin pausa bajo patrones poco sustentables. Esta situación pone en evidencia las dificultades que la gobernanza en general y los gestores y los tomadores de decisiones en particular vienen teniendo para guiarlas hacia su buen desarrollo. Una explicación podría esbozarse a partir de entender la creciente vertiginosidad, interdependencia e incertidumbre de las dinámicas que caracterizan nuestra época y la consecuente puesta en tensión y crisis de la gobernabilidad. Una gobernabilidad entendida como un proceso permanente de equilibrio entre las necesidades de gobierno y las capacidades de gobierno que la evidencia demuestra, como mínimo, debilitada.
El mundo se expande más de lo que las personas lo ocupan, es decir, de manera extensiva y poco densa, multiplicando los costos para brindar bienes y servicios que garanticen condiciones aceptables para propiciar el desarrollo con dignidad. En Latinoamérica en general y Argentina en particular, ese patrón se manifiesta, además, en zonas vulnerables, siendo los asentamientos informales los espacios con mayores riesgos. En consecuencia, requieren intervenciones prioritarias, pero fundamentalmente una reflexión profunda sobre las causas estructurales que los fagocitan.
Ejemplo de la rapidez del crecimiento global es que el mundo tardó 125 años en pasar de 1,000 a 2,000 millones de habitantes, pero sólo 12 años en pasar de 7.000 a los 8.000 millones actuales. Hoy el 55% de esos 8.000 millones vive en ciudades y para 2050 se estima que llegaremos a casi el 70% de la población mundial. En términos metropolitanos, hoy aproximadamente un 30% de la humanidad vive en casi 2000 metrópolis. Asimismo, proyecciones recientes muestran que en 2035 aumentará al 40% de población global. Es decir, una nueva metrópoli surgirá cada dos semanas durante los próximos años.
Con respecto a la vulnerabilidad, hoy se estima que 1600 millones de personas viven en barrios precarios y asentamientos informales representando el 30% de la población mundial. Y según ONU-Hábitat, se espera que para 2035 esa población se duplique. Otro aspecto significativo es que las ciudades ocupan hoy solo un 4% del territorio global, pero con la actual dinámica expansiva se prevé que, en los próximos 25 años, ocupemos otro 4%. Es decir, que construiremos la misma cantidad de ciudad en 25 años que en toda la historia.
Resulta claro que, si no transformamos los paradigmas y modelos de crecimiento, las condiciones serán cada vez más riesgosas e implicarán la asunción cada vez de mayores costos para su adaptación, dado que intervenir a posteriori, como sabemos, implica asignar entre 4 y 6 veces más recursos que urbanizar de manera planificada.
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La tipología que se consolidará será la Regional-Metropolitana dado que existe, entre otras cosas, una correlación directa y positiva entre productividad y población. Al respecto, la OCDE indica que cuando un aglomerado duplica su población, su PBG aumenta del 2 al 5% y es allí donde se produce el 80% del PBI global. Asimismo, la duplicación de la superficie de la metrópolis, no necesariamente aglomerada sino mas bien en términos de un territorio debidamente estructurado y coordinado como unidad multifuncional compleja, aumenta su productividad en aproximadamente un 15%.
Frente a los indicadores económicos y de productividad mencionados, hoy se ponen de relieve otros de carácter multidimensional, como por ejemplo el Índice de Desarrollo Humano y la consideración, ya insoslayable, del nivel de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Es en las ciudades donde se consume un 75% de la energía mundial y se produce entre el 50 y el 60% de las emisiones de gases de efecto invernadero. Y en términos de riesgo, Naciones Unidas indica que aproximadamente 3 de cada 5 ciudades con al menos 500.000 habitantes corren un alto riesgo de padecer un desastre natural.
Estas dinámicas, sus tensiones y contradicciones ponen de manifiesto el impacto del modelo puesto en práctica desde la revolución industrial y las consecuencias ambientales, evidenciando el momento de transición que nos toca vivir. Asimismo, determinan los desafíos que tenemos para planificar, gestionar e intervenir para impulsar el desarrollo. El enfoque debe ecualizar inteligentemente las variables multidimensionales y acelerar los procesos hacia un mundo más sostenible, resiliente e inclusivo, equilibrando las asimetrías socioeconómicas entre países desarrollados y en desarrollo.
Estamos creciendo mal: sin optimizar los recursos, en zonas vulnerables y desarticuladas. Sabemos que debemos avanzar hacia un modelo de producción territorial más resiliente, policéntrico, metabólicamente eficiente, inclusivo y también productivo. Pérdidas de productividad y competitividad serán equivalentes a más desempleo y pobreza. Es en ese aspecto crucial donde se funda uno de los principales argumentos para promover una debida articulación territorial basada en lo regional. Así, el abordaje metropolitano debería ser el próximo primer paso en tanto no es parte de una agenda ideal del “deber ser”, sino que se impone como desafío insoslayable y urgente para modificar una realidad efectiva en sistemático declive.
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La dimensión metropolitana del siglo XXI trasciende los límites jurisdiccionales, pero ya no de la manera en que la entendíamos a mediados del siglo pasado. Las nuevas tecnologías de información y comunicación han permitido incorporar a la zona de funcionamiento cotidiano territorios cada vez más lejanos y diversos. Las tendencias mencionadas, la obsolescencia del diseño institucional, la superposición de competencias y los dispositivos operativos vigentes demandan una profunda reflexión y revisión.
Necesitamos entonces, avanzar hacia una aprehensión y restructuración de los entornos regionales de manera virtuosa, apuntando a la definición de unidades multifuncionales acordes a los desafíos de nuestro tiempo. Entidades que resulten objeto de planificación, gestión e intervención, con la solidaridad y la cooperación como principios básicos. Y a partir de allí, articular los objetivos para favorecer una mayor productividad, equidad y sustentabilidad para el desarrollo del conjunto de la población. Es decir, un asunto sumamente complejo que requiere un abordaje estratégico sensible a la multiescalaridad, multidimensionalidad y gobernanza multinivel.
Según la publicación de CIPPEC “Como crecen las ciudades argentinas”, de 2018, la dimensión metropolitana se evidencia en el país en 33 aglomerados. Esta valiosa base debería permitirnos ahora estudiarlas más allá de la aglomeración y englobar dentro de las metrópolis toda una diversidad de tipologías y escalas de usos que favorecen su funcionamiento. En el caso particular de Buenos Aires, debería permitirnos considerar asentamientos urbanos, entornos periurbanos, rurales (como parte de nuestra zona productiva núcleo) y activos ambientales (como las cuencas hídricas, el Delta) en torno a un eje vertebrador conformado por el Río de la Plata – Rio Paraná (Hidrovía). Así, empezaría a vislumbrarse una región que va más allá de los 40 municipios que rodean la CABA, y que articulada debidamente, permitiría dar un salto competitivo, toda vez que es allí donde se concentra un alto porcentaje del PBI nacional.
Con esta aproximación se podría debatir la necesidad de repensar cómo denominar esa unidad ecológica y multifuncional (Metrópolis, megalópolis, metapólis, etc.), pero no pareciese ser lo importante. Lo fundamentalmente indispensable es delimitarla objetivamente para realizar un despliegue prospectivo. Esto resulta clave para luego tomar verdadera conciencia del diseño institucional necesario para basar una robusta gobernanza que guíe los procesos de desarrollo.
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Definido el objeto y los objetos, si pensamos el territorio nacional, debemos poner en agenda, con fuerza, la puesta en valor de la práctica de la planificación como metodología sistémica. Una disciplina técnica que, ajustada a las necesidades del siglo XXI, debería guiarnos para operar rápidamente. Es decir, es una opción para que el abordaje de lo complejo no resulte complicado. Una planificación que requiere ser ágil, estratégica y participativa y que, sin perder rigor, permita trazar una agenda sólida. La necesidad de intervenir ya, para adaptarnos y mitigar los efectos del cambio climático y alcanzar la resiliencia, ofrece una nueva oportunidad para la planificación, como lo fue en su momento la aparición del concepto de desarrollo sostenible. Este último, en consonancia con las reformas estructurales de la década del 90, puso énfasis en el desarrollo local. Hoy la escala estratégica para interceptar el desarrollo, es la escala metropolitana.
Lo expuesto apela a la incorporación inexorable de lo multiescalar (de lo barrial/local a lo metropolitano y desde allí a lo regional y lo global y viceversa), lo multidimensional (objetivos sociales, productivos y ambientales) y lo multidisciplinar/multiactoral, que sienten bases sólidas para la institucionalidad que permita una debida gobernanza. Es imperativo alcanzar consensos sobre objetivos estratégicos que guíen el diseño de planes, programas y proyectos que, en contextos como el nuestro, de problemas estructurales y crisis económicas recurrentes, minimicen las discrecionalidades y racionalicen las inversiones con miras al bienestar general.
Una aproximación programática posible debería coordinar los cuatro componentes y objetivos del que podríamos denominar “genoma metropolitano”: la equidad social, la productividad económica, la sostenibilidad ambiental y el equilibrio de gobernanza.
Entender el componente económico resultará clave para definir qué hacer y cómo promover que las metrópolis incrementen su productividad. El objetivo del componente social implicará aspirar a la equidad, que no es otra cosa que favorecer la igualdad en el acceso a oportunidades y promover un hábitat con necesidades básicas satisfechas que permita el desarrollo humano con dignidad. El objetivo del componente físico-territorial, como sabemos, deberá ser la sostenibilidad e incluirá tanto el medio natural como el construido en sus diversas escalas y tipologías. Finalmente, el objetivo de la gobernanza deberá ser el equilibrio entre esas tres dimensiones que se presentan muchas veces antagonistas, que luchan entre ellas por obtener los escasos recursos disponibles, como por ejemplo, el presupuesto, el suelo, los recursos naturales, etc.
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La planificación, desde esta perspectiva, podrá ser estratégica o estructural. La primera considerará los cuatro componentes del genoma y la estructural se enfocará en el componente físico sin perder de vista las consideraciones sociales y económicas.
En la estructural, el componente físico se integra por cinco sistemas que permiten estructurar el territorio de manera interdependiente: los corredores y activos medioambientales, el transporte, la vivienda, los equipamientos productivos y los equipamientos sociales. Ambiente y transporte son sistemas continuos enmarcados dentro de lo que hoy enunciamos como “infraestructuras azul y verde” e “infraestructura gris” respectivamente. Ambos deben conformar una red interescalar para gestionar los flujos y garantizar el funcionamiento eficaz de la metrópolis. Los otros tres sistemas son discontinuos o puntuales y deberían inscribirse en la planificación integral de los usos del suelo. Su eficiencia depende, en general, de su localización estratégica en relación con la matriz que conforman los sistemas continuos. La práctica actual se encuentra envuelta en la encrucijada que propicia un enfoque segmentado de esos espacios que comparten las mismas dinámicas.
Prospectivamente, prefigurar un nuevo modelo implicaría, por un lado, sanear y poner en valor el sistema medioambiental con eje en las cuencas hídricas y, por el otro, hacer eficiente un sistema intermodal de transporte público masivo. Ambas estrategias permitirían redefinir una matriz reticular continua que favorezca la estructuración de un modelo policéntrico metropolitano. En ese esquema, el ferrocarril con sus potencialidades debería volver a ocupar un rol central para la conectividad y sus entornos de estación, los enclaves estratégicos para el desarrollo urbano.
Vale la pena recordar, para complementar la reflexión, que los ferrocarriles, las autopistas, las rutas provinciales y las cuencas hídricas que estructuran el territorio son competencia de niveles supralocales. Y que la convalidación de los usos del suelo, de impacto significativo (equipamientos económicos, productivos, sociales y vivienda popular), también lo son, de alguna u otra manera, conservando amplias competencias para controlar las dinámicas.
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Todo ello, invita a pensar si necesitamos más burocracia e instrumentos, o si necesitamos poner en valor lo existente con ajustes. En definitiva, se debe cumplir con firmeza la ley y los mandatos vigentes, generando los incentivos y aplicando las penalidades que correspondan. La construcción sistemática de infraestructuras estratégicas regionales, como fueron los FFCC a principios del siglo XX, el sistema carretero a mediados del siglo XX y la construcción de las autopistas a finales del siglo XX, entre otras reformas, fueron los vectores estructurantes de nuestra metrópolis bonaerense. Todos dinamizaron patrones específicos de usos del suelo y también expusieron la desconexión entre niveles gubernamentales y las asimetrías entre municipios para metabolizar los impactos y capitalizar las externalidades para el bien común. Para el desarrollo, la movilidad y los usos del suelo son dos caras de una misma acción de planificación, y al menos, desde el inicio de la última fase del proceso de suburbanización, no fueron debidamente articulados.
Asimismo, un análisis de las dinámicas regionales no puede soslayar la poca capacidad que la ciudad “madre” (CABA) tuvo y tiene para incorporar población de todos los sectores socio-económicos. En este sentido, hace 60 años la CABA y el AMBA contaban aproximadamente con la misma población (3 millones cada una). Hoy la Ciudad se mantiene en esos números mientras la región (40 municipios) ya superó los 12.000.000. Situación superestructural que fagocitó la proliferación de dos tipologías que acentúan los contrastes y la segregación: los barrios cerrados, producto de la especulación inmobiliaria y satisfacción de sectores medios altos y altos, y los asentamientos vulnerables, motorizada por la necesidad de un conjunto cada vez más mayoritario de población. Dos productos que ya constituyen industrias, que responden a lógicas que superan las posibilidades de los gobiernos locales y a esta altura, pareciese también, que al sistema de gobierno a secas.
Finalmente, desplegar esta agenda implica el desafío y la convicción de abordar lo complejo. No solo porque esta agenda requiere un trabajo transversal e integral, la máxima voluntad y consenso político, el rigor técnico y la participación amplia y plural, sino que también por la necesidad de imponer valores como la solidaridad y la cooperación en tiempos de fuertes tensiones, contrastes y comprensible impaciencia.
Debemos ser capaces de construir, sin prisa y sin pausa, la inteligencia colectiva necesaria para alcanzar consensos, cuando, por definición, eso implica necesariamente ceder algunos de nuestros intereses individuales y corporativos, para ganar colectivamente.
En síntesis, necesitamos más y mejor democracia.
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Diego Rusticucci – lnk.bio/diego_rusticucci
Es Arquitecto por la Universidad de Bs. As. FADU-UBA. Se especializa en Planificación Territorial. Se desempeña actualmente como profesional y consultor independiente. Participa en el proceso de construcción del Plan de Acción Climática para el Área Metropolitana de Buenos Aires (PAC-AMBA) y en el impulso, en conjunto con instituciones, diputados y expertos del proyecto para institucionalizar las Áreas Metropolitanas de Argentina.
Es presidente de la Comisión de Planeamiento de la Sociedad Central de Arquitectos de Bs. As (SCA); Fellow del International Metropolitan Fellowship (IMF) y miembro de la Sociedad Argentina de Planificadores del Territorio (SAPLAT).
Realizó la Maestría en Economía Urbana de la UTDT; El Posgrado en Urbanismo Metropolitano. FADU-UBA; y el Programa Metropolitano organizado por ONU-Hábitat y el Marron Institute de la New York University (NYU) en Nueva York.
Es profesor adjunto de la carrera de arquitectura en la Universidad Argentina de la Empresa (UADE) y docente de los cursos globales sobre Urbanismo Metropolitano en los que participa el International Metropolitan Fellowship.
Fue docente del postgrado: Desarrollo Local. Estrategias de Intervención en Ciudades Latinoaméricanas (FADU-UBA) y de la carrera de Arquitectura. Fue Investigador externo del Centro de Estudios del Hábitat y la Vivienda CEHyV-FADU-UBA.
Entre 2007 y 2015 se desempeñó como Subsecretario de Gestión Urbana y Coordinador del Plan de Gestión Estratégica “Pilar 2020” en la Municipalidad del Pilar. Pcia. de Bs. As. Argentina.
Ciudadanía Metropolitana