Jornada “Autonomía Municipal: Impulso para el Desarrollo”

El pasado jueves 24 de noviembre, tuvo lugar en el Salón Azul del Honorable Senado de la Nación la Jornada “Autonomía Municipal: Impulso para el Desarrollo”, organizada por la Comisión Unicameral de Asuntos Administrativos y Municipales del Senado, Ciudadanía Metropolitana – Asociación Civil y la Fundación Nexo.

La actividad se planteó para reflexionar acerca de los alcances de la autonomía municipal en las provincias argentinas y considerar de qué manera las limitaciones a la autonomía impactan en los gobiernos locales, para el cumplimiento de las metas de la nueva agenda urbana y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Para desarrollar estas temáticas fueron convocados cuatro de los principales estudiosos de los temas municipales/constitucionales de nuestro país, los Dres. Daniel Cravacuore, María Gabriela Ábalos, Daniel Sabsay y Antonio María Hernández.

La Presidenta de la Comisión Unicameral de Asuntos Administrativos y Municipales del Senado, Senadora Beatriz Ávila se mostró como una gran impulsora de los temas que hacen a la autonomía de los municipios y se comprometió a profundizar el debate sobre esta cuestión, tanto en el seno de la Comisión que preside, como en el propio recinto legislativo.

El Dr. Gabriel Fernández Arjona, de Ciudadanía Metropolitana, y el Lic. Sebastián Pereiro, de Fundación Nexo, tuvieron la responsabilidad de moderar el panel.

Cerca de 450 personas participaron de la jornada, en las dos modalidades previstas: presencial y remota.

El primer expositor fue el Prof. Dr. Daniel Cravacuore quien se refirió al tema “Autonomía Municipal comparada: Argentina respecto del mundo”, presentando las conclusiones más recientes del “Local Autonomy Index”, un estudio de una red internacional de investigadores que, bajo una misma metodología, miden los niveles de autonomía municipal en los países de la OCDE y algunos otros.

En relación a los países Latinoamericanos estudiados en la muestra, Cravacuore aseguró: “Con respecto a los países latinoamericanos aparecen muchas cuestiones en las que no voy a abundar. Pero, por ejemplo, de los cuatro países latinoamericanos que se estudiaron –Argentina, Chile, Colombia y México–, la Argentina es el segundo. Colombia tiene mayor nivel de autonomía municipal que la Argentina, pese a ser un país unitario. Eso nos saca de interpretaciones erróneas, de suponer que porque somos federales, nuestro sistema tiene mucha autonomía, cosa que no es verdad. De hecho, de esos cuatro, el último es México, que es otro país federal, aunque con otro tipo de reglas. Me da pudor hablar de federalismo al lado de mi amigo Antonio María Hernández, pero esto es un poco la realidad. Hay muchos preconceptos alrededor del federalismo, hablando de “el federalismo” cuando hay muchos federalismos muy distintos”.

Luego de analizar los datos en las distintas provincias Argentinas, Cravacuore nos dejó cuatro consideraciones finales, para poder reflexionar e impulsar el debate por la autonomía: en primer lugar el estancamiento global del proceso descentralizador; en segundo término la necesidad de una redistribución de competencias entre los niveles de gobierno; tercera cuestión es la debilidad del lobby municipalista en nuestro país y finalmente, se plantea la importancia de incorporar el problema de la descentralización en la agenda política.

Sobre la cuestión fiscal expresó: “Hay que discutir lo fiscal. Pero no solamente lo presupuestario, cuántos recursos. Ya sabemos que la Argentina no gasta ni el 8 por ciento del gasto total ejecutado del Estado en lo municipal. Eso viene bajando con el paso del tiempo. poco a poco. Como si pasáramos una lija grano 300. Es muy poquito, pero viene bajando, nunca aumentando. Pero, además, hay que discutir las cuestiones impositivas –seguramente Gabriela puede hablar mucho mejor que yo de esto–, pero no por el tema de los recursos en sí, sino porque cuando yo a un municipio no le doy la competencia impositiva, le estoy sacando herramientas para la gestión del territorio. La gran mayoría de los municipios en la Argentina no pueden discutir, por ejemplo, qué modelo urbano van a tener. ¿Por qué? Porque no manejan el impuesto inmobiliario”.

Luego fue el turno de exponer del Dr. Antonio María Hernández, que se refirió a las violaciones a la Autonomía Municipal en las provincias Argentinas.

Hernández comenzó por reseñar la cuestión fiscal, para contextualizar los problemas vinculados a la falta de avance en materia de autonomía: “Cuando uno ve el problema esencial de lo financiero dentro del marco institucional del país, uno no puede quedar más decaído con los datos fríos que nos da la economía. El último estudio que cité en una audiencia pública en una importante causa ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que fue Esso contra municipalidad de Quilmes, fue que de los ingresos nacionales –datos de Juan Llach, libro Federales y Unitarios en el siglo XXI– el 84,4 por ciento –pido atención en las cifras– corresponde al Gobierno federal; el 14,2 por ciento a 23 provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; y al conjunto de aproximadamente 2.250 gobiernos locales de la Argentina solo el 1,4 por ciento. Esta realidad, que muestra que nosotros no tenemos finanzas federales sino unitarismo fiscal, queda mucho más comprobada cuando uno hace un análisis de derecho comparado, ya a nivel mundial, que arroja estos resultados: ¿Quién es el país que tiene mayores ingresos a nivel municipal en comparación con los otros órdenes gubernamentales? Suecia: 35,7 por ciento. Entonces, ustedes me dirán: “Es un país unitario, búsqueme un país federal donde hay distintos órdenes gubernamentales”. Cómo no: Estados Unidos, 15,9 por ciento frente lo que nosotros tenemos que es 1,4 por ciento. La conclusión es absolutamente obvia: Argentina es un país totalmente centralizado donde no funciona bien la federación”.

Más adelante, en su exposición, se refirió específicamente a la problemática de la Provincia de Buenos Aires. “Me detengo en Buenos Aires –me lo han pedido especialmente; hay senadores de Buenos Aires–, porque es un doble tema –lo dije ya hace muchos años–: no solo se trata de cumplir con la Constitución Nacional sino también descentralizar el poder en la provincia de Buenos Aires. No hay una provincia más centralizada en la Argentina que la de Buenos Aires. A saber, 18 millones de habitantes; 307.000 kilómetros cuadrados y –escuchen esto– sólo 135 gobiernos locales”, para concluir afirmando que “Si en la provincia de Buenos Aires nosotros no descentralizamos y creemos que solo formalmente hay que otorgar la posibilidad de sancionar una carta orgánica municipal, no hemos solucionado el tema central de la provincia de Buenos Aires”.

Seguidamente, tomó la palabra la Dra. María Gabriela Ábalos, para referirse al tema “Autonomía Municipal y derecho a la Ciudad: desafíos competenciales”.

La Dra. Ábalos retoma parte de los conceptos vertidos por los Dres. Cravacuore y Hernández para profundizar el diagnóstico sobre la crisis en materia de autonomía municipal: “Me tomo de las palabras de Antonio María Hernández, cuando nos planteaba los distintos grados de desconocimiento, de incumplimiento de la autonomía municipal. Y más allá de las tres provincias que ya conocemos –la mía en primer término, que incumple plenamente con el mandato de la autonomía municipal–, acordémonos que hay seis provincias que formalmente cumplen, pero en los hechos, no. Lo cual igualmente es grave, porque formalmente aparecen en sus textos constitucionales –y hablo de La Pampa, de Entre Ríos, La Rioja, Tucumán, Formosa y Santa Cruz–, formalmente aparece la autonomía, pero no se concreta en el dictado de ninguna carta orgánica. Además, le agrego tres provincias argentinas que condicionan el ejercicio de la autonomía institucional a la aprobación de la Legislatura provincial. Léase: como la Constitución de 1853, que condicionaba políticamente, en un control político, a las provincias, al tener que enviar sus constituciones para la aprobación de este Congreso”.

Más adelante, se refirió a los desafíos que se plantean en materia de autonomía, vinculada a la cuestión de competencias: “Necesitamos visualizar los desafíos de la autonomía municipal que les he enumerado, que les voy a enumerar, en clave de autonomía municipal y derecho a la ciudad. Desafíos: por supuesto, están los desafíos que tienen que ver con las áreas metropolitanas. Se los voy a anunciar atenta al tiempo. Pero cada uno de estos temas daría lugar hasta para un seminario: los desafíos en torno al urbanismo, los desafíos en torno al transporte. Esto, necesariamente unido a los temas ambientales, porque no puede la autonomía municipal en una ciudad plantear estos aspectos, sin contemplar el impacto ambiental que va a generar”.

“Esto, fíjense, unido a la necesidad vista desde la organización municipal de dotar al Estado municipal de las prácticas de la buena administración, del control del gasto público, de la responsabilidad fiscal, para que esa autonomía económica financiera que también reclamaba Antonio María Hernández la vayamos construyendo y fortaleciendo en el federalismo argentino y esté unida, necesariamente, a la responsabilidad y al control del gasto público. Y la reducción de plantas de personal; es decir, la administración: el gobierno municipal tiene que estar a la altura de los desafíos que la autonomía municipal en el siglo XXI le demanda”.

Nuestro último expositor, el Dr. Daniel Sabsay abordó la temática dela “Autonomía Municipal en el marco del Federalismo Argentino”.

Sabsay comenzó estableciendo las diferencias en el contexto histórico y cultural en el que fueron plasmadas la Constitución de Filadelfia de 1787 y la nuestra de 1853, como para entender que nuestros federalismos, no parten de una idea común. Luego de reseñar el caso norteamericano, afirmó: “En la Argentina esto es absolutamente diferente. En primer lugar, vinimos de una monarquía absoluta total. Es decir, lo que existía en las colonias iberoamericanas era un sistema en el cual el rey dominaba absolutamente todo
y, además, los dominios eran de la propiedad privada del monarca. Imagínense ustedes, es imposible una mayor toma de un territorio. Las normas llegaban como siete u ocho meses después del Consejo de Indias de Cádiz, y lo interesante es que quien las tomaba, prácticamente ponía un sello en el que decía: “Se honran, pero no se acatan”. Y eso me lleva a la cita que hiciera en su momento el profesor Hernández sobre Carlos Santiago Nino, porque precisamente en “Un país al margen de la ley”, él empieza recordando esta situación, que es de un descarado incumplimiento de las normas dictadas por aquel que tiene la competencia para hacerlo. Entonces, si no tomamos esto en cuenta, es muy difícil entender lo que nos pasa”.

Más adelante, Sabsay agregó: “Cuando me dicen a mí que hay que reformar la Constitución, yo les digo que primero cumplan: porque hay cosas excelentes que no se cumplen. Después veamos. En seguida quieren reformar. Eso tiene una trampa, es una caja de Pandora, a ver de tener más reelecciones, como si hubiese pocas. Eso es lo que más seduce, lamentablemente, a los gobernantes para hacer reformas institucionales”, para luego afirmar que: “La autonomía municipal, en el artículo 123, como decían quienes me precedieron, lamentablemente, en tres de las grandes provincias –empezando por Buenos Aires–, no la cumplen. Con lo cual, si pasamos eso a población, más del 60 por ciento de la población no vive en municipios autónomos”.

Finalmente, queremos expresar nuestro agradecimiento al Dr. Mario Luna, de Ciudadanía Metropolitana y la Dra. Analía de Laurente, Secretaria Administrativa de la Comisión, que fueron los responsables de la Coordinación General de este evento.

En marzo de 2023 se realizará un nuevo panel, para seguir profundizando las cuestiones vinculadas a autonomía, competencias municipales y nuevas identidades territoriales en la Provincia de Buenos Aires.

Te compartimos una síntesis de la Jornada: