Publicamos la segunda parte del reportaje al Prof. Dr. Daniel Cravacuore, que en este apartado analiza distintos aspectos de la realidad municipal de la Provincia de Buenos Aires.
– ¿Cuál es la viabilidad que hoy ve en la provincia de Buenos Aires en cuanto a la división y/o creación de nuevos municipios tanto en el interior como en el conurbano?
No soy partidario de la división de los municipios sin mediar suficientes razones. Siempre deberíamos preguntarnos qué fracasó para que un grupo de vecinos construya la idea de que, dividiendo el ejido, accederán a mejores servicios. Mi percepción es que la principal falla está en los mecanismos de representación política territorial al interior de los municipios.
Habría que sancionar una ley para el fortalecimiento de la vida política al interior de los municipios: por ejemplo, cupos territoriales en las listas de concejales para equipar la representación proporcional entre las localidades y cuarteles. También avanzar formalmente en la elección de los delegados, como se hace en algunos municipios, pero con la fuerza de la ley provincial, y dotarlos de algunas competencias.
También debe considerarse una mayor descentralización, administrativa y política. El programa Génesis 2000, durante la primera administración del gobernador Duhalde, buscó crear en los tempranos noventa unidades de gestión no mayores a los trescientos mil habitantes: hoy, con las nuevas tecnologías y la posibilidad de hacer gestiones remotas por internet, el acercamiento de la gestión a los ciudadanos puede hacerse sin recurrir a la subdivisión municipal.
Desde otro punto de vista, me preocupó, en la lectura de los ocho proyectos de subdivisión municipal bajo tratamiento legislativo en la Comisión de Asuntos Municipales de la Cámara de Diputados de la Provincia -de la cual soy asesor ad honorem- la endeblez de los argumentos. Usualmente, apelan a razones emocionales y no se ven acompañados por estudios.
– Igualmente, más allá del estudio se avanzó en la creación de algunos municipios que no cuentan con condiciones para impulsar de manera autónoma un desarrollo local o que desde lo estrictamente económico no son sustentables…
En las subdivisiones de la década de 1990 hubo estudios, aunque también pesaron consideraciones políticas: no se dividieron ni La Matanza ni Quilmes ni Lomas de Zamora, bastiones del sector política que administraba la provincia; por el contrario, se dividieron Morón y General Sarmiento, más afines al gobierno nacional de entonces. Es necesario una ley provincial que regularice la eventual subdivisión municipal, exigiendo una sólida justificación de la viabilidad económica – financiera, tanto del municipio que podría crearse como del dividido.
Adicionalmente, mi propuesta es que la eventual subdivisión se ejecute después de la segunda elección de intendente posterior a la sanción de la ley: esto daría entre cuatro y siete años de preparación de las condiciones para que el proceso de subdivisión no sea traumática. Adicionalmente, acabaríamos con la especulación electoral que tienen algunos proyectos para afectar a un grupo político, como vimos en el caso matancero.
– ¿Cuál es su opinión sobre las distintas alternativas de regionalización en la Provincia? ¿Cómo evalúa las experiencias inter municipales en el interior de Buenos Aires?
La regionalización es un proceso de desconcentración de las estructuras provinciales y no debe confundirse con la intermunicipalidad.
Fui asesor, por unos meses, del proceso liderado por Santiago Montoya en 2011: mi posición fue crítica porque, si bien comparto que la administración pública provincial tiene que ser profundamente desconcentrada, el proyecto creaba superestructuras políticas sin el suficiente acuerdo con las estructuras administrativas ¿Por qué un ministro provincial aceptaría la desconcentración de su estructura si gobierna sectorialmente sobre los 135 partidos y tiene miles de millones de pesos de presupuesto? Cabe consignar que, en ese proyecto, los ministerios perdían su capacidad de gestión, se transformaban en entes de planificación estratégica y la gestión pasaba a las Delegaciones Regionales y, eventualmente, a los municipios
Más allá del diseño en el plano de grupos de municipios en el territorio, creando regiones -y por cierto, algunos estaban agrupados-, el problema central que no consideró era la potencial articulación entre el Delegado Regional designado por el gobernador en cada una de las regiones y las estructuras ministeriales, tanto centrales como territoriales ¿A quién responderían, a la nueva figura o al ministro?
La provincia se iba a dividir en seis regiones: cuatro del interior, una para la capital provincial y otra para el Conurbano… ¡Imaginemos el poder de este Delegado Regional del gobernador, con el poder de gestión de todas las materias de la administración provincial sobre todos los municipios metropolitanos! ¡Un funcionario no electo que concentraba el poder sobre toda la gestión provincial del Conurbano! El proyecto tenía rasgos improvisados, tampoco tuvo una buena comunicación con los intendentes y, como me confesó uno de sus responsables, buscó más ser una propuesta provocadora en el marco del debate de las elecciones provinciales de 2011 que un sólido plan para la desconcentración provincial. La regionalización, tan necesaria, como sigue congelada desde entonces, y ojalá alguien la proponga seriamente, acompañada con una mayor descentralización en favor de los municipios.
La segunda parte de su pregunta es sobre un proceso al que estoy afectivamente vinculado, pues lo estudio desde 1993, cuando un intendente -con el que trabajaba entonces- propuso a sus colegas la creación del extinto Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense: he escrito varios capítulos de libro y artículos sobre el proceso e inclusive mi tesis doctoral abarcó este proceso.
En la provincia dos leyes, la 12.288 y la 13.580, no lograron ni impulsar ni contener la intermunicipalidad. Dado que los municipios no son autónomos, el papel de la provincia es esencial, y sólo el gobernador Duhalde los consideró, en especial porque era receptivo de la opinión de los intendentes. El extinto Instituto Provincial de Acción Cooperativa, donde se radicó la política, tuvo una sólida política; identifico esta estrategia, la tomó, la procesó, la estimuló e involucró a las universidades: fue una forma inteligente de descentralización del desarrollo económico. La política intermunicipal de la década de 1990 cumplió todas las etapas que tiene una buena política pública, en términos territoriales y a un costo bajo: menos de un millón de dólares al año ¡Cómo contrasta con la inacción de los gobiernos provinciales hasta el presente!
Desde ya, esa política tuvo fallos: la inexperiencia en el funcionamiento intermunicipal, las resistencias de algunas dependencias provinciales, demasiada homogeneidad en los perfiles de desarrollo elegidos, nada que no pudiera haberse mejorado. Sin embargo, otros hechos sellaron su suerte: primero, las autoridades del IPAC que asumieron con Carlos Ruckauff no estaban capacitadas para promoverla; luego, la crisis fiscal limitó todas las transferencias a los consorcios, y, en 2002, la liquidación del IPAC dejó librado a su suerte al proceso. Tengo una valoración global positiva, más allá de las estrategias erradas o el mal uso de los recursos que hicieron algunos consorcios.
Un segundo hito de nuestro proceso fue la sanción de ley provincial 13.580, votada al final del gobierno de Felipe Solá, y promovida por los intendentes del COMCOSUR. La ley fue hecha a imagen de este consorcio, y no contempló otros tipos de intermunicipalidad; igualmente, tiene elementos interesantes, como la participación de entes no estatales, la posibilidad de constituir sociedades comerciales intermunicipales o la formalización de los sistemas de compras intermunicipales. Sin embargo, no pensó en otras formas de intermunicipalidad -las mancomunales, estructuras alrededor de un servicio, o las redes de ciudades-, y su principal defecto es que sólo dos iniciativas se han regularizado según su texto.
En materia intermunicipal, falta una política provincial que promueva la visión de que los problemas se desarrollan en territorios que exceden la jurisdicción político – administrativa. Es una de las grandes asignaturas de la política para los municipios bonaerenses. En los primeros meses del gobierno de María Eugenia Vidal vino un caballero a verme a la Universidad, que había sido designado como Director de Consorcios Intemunicipales: ilusionado, ofrecí toda mi colaboración de un cuarto de siglo de estudios sobre el tema, pero entiendo que duró poco en su cargo. Hasta el día de hoy alguien lo ejerce, pero es visible que no existe política sobre el particular.
– Más allá de la realidad de la Provincia de Buenos Aires, recordamos un trabajo suyo con Adriana Clemente de hace unos años que más o menos relevaba cerca de 300 iniciativas inter municipales…
En 2002, la Secretaría de Asuntos Municipales de la Nación había identificado 52 iniciativas de carácter comarcal, obviando las mancomunales. En 2006, junto con la Dra. Adriana Clemente, hicimos la Primera Encuesta Nacional de Intermunicipalidades, identificando 76 casos nacionales. Y en 2015 terminé un estudio de tres décadas de intermunicipalidad en Argentina -un resumen salió publicado en la revista científica Encrucijada Americana, un año más tarde- que identificó 255 casos entre comarcas, mancomunidades y redes de ciudades. Una actualización que dirigí en 2018 en FINDEL identificó sólo 87 experiencias activas.
– ¿Por qué cree que se da este limitado desarrollo de las asociaciones intermunicipales en nuestro país?
El problema es ¿Por qué en Argentina hay 87 experiencias y en Brasil 7.333 experiencias, según un artículo reciente de mis colegas Eduardo Grin y Fernando Abrucio? En el país vecino existe algo menos del doble de gobiernos locales en nuestro país pero nueve veces más intermunicipalidades.
Mi impresión es que existe un fuerte arraigo que el municipio y la provincia, en tanto jurisdicciones políticas y administrativas, son los actores exclusivos de la ejecución de las políticas públicas: existe una débil mirada territorial de los problemas y de las soluciones. La propia idea de los territorios de geometría variable, donde cada política pública tiene un territorio más adecuado para su gestión, es extraña para nuestros decisores políticos; que si tengo un problema en el transporte tiene una conceptualización del territorio y si es de vivienda, puede tener la misma u otra distinta.
Cuando en nuestro país se origina una intermunicipalidad, no se identifica primero cuáles son los problemas por resolver. Un convenio forma parte de la implementación de una política pública, no lo antecede.
– Tanto los sectores académicos, como los intendentes y los restantes actores políticos coinciden en la necesidad de reformar la LOM. Desde su punto de vista ¿Es partidario de reformas parciales, de una reforma integral o de avanzar en una codificación de lo municipal en la Provincia?
Existe un acuerdo, académico y político sobre la actual Ley Orgánica de las Municipalidades de la provincia de Buenos Aires: está perimida. No sólo por su antigüedad sino por la cantidad de modificaciones parciales sufridas y que estimula equivocadas interpretaciones heterodoxas.
La gran deuda de la política bonaerense del último cuarto de siglo es la falta de reconocimiento de la autonomía municipal; quizás, por como dijo un ex gobernador “Con autonomía municipal no hay Provincia de Buenos Aires”. El sistema municipal muestra falencias de todo tipo, pero es necesario discutir dos leyes fundamentales: las leyes de coparticipación municipal y Orgánica de las Municipalidades.
Sobre la primera, no hay consenso para discutirla: entre las autoridades provinciales, existe temor en que la apertura de la discusión desmadre las débiles cuentas provinciales; y entre los intendentes y legisladores del interior rural, su oposición porque es ampliamente beneficiosa para sus municipios. Paradójicamente, entre los intendentes y legisladores del Conurbano no existe claridad sobre cuán perjudicados por la actual ley, aunque sí son más conscientes que el peso de las prestaciones de salud en la distribución secundaria beneficia a algunos municipios en desmedro de otros-.
La nueva Ley Orgánica de las Municipalidades debe ser un puente entre la situación actual y la autonomía municipal plena. Debe originarse en acuerdos sólidos, para que el gobierno provincial no sienta la pérdida de su trascendencia como poder rector del sistema pero que conduzca hacia la autonomía municipal plena.
Esta reforma paulatina debe permitir a los municipios incorporar los instrumentos de participación ciudadana, convocar a elecciones desdobladas, mejorar las representaciones políticas territoriales: hay que deconstruir todas las situaciones y hacerlas progresivas. La peor reforma será aquella revolucionaria, que no evalué las consecuencias; que no se base en un sólido consenso legislativo, con acuerdo del sistema político; y que no considere a los gobiernos municipales.
– Le hemos escuchado mencionar que la participación ciudadana podría ser como un puente hacia la autonomía municipal.
La participación ciudadana es una las dimensiones que debe considerarse. Mi perspectiva es que son los concejales quienes deben tomar el liderazgo en la materia.
En la provincia de Buenos Aires no existen experiencias virtuosas de participación ciudadana, salvo contadas excepciones en materia de presupuestación participativa: por cierto, en otras provincias tampoco, pese a la abundancia de normas.
Entiendo que una renovada Ley Orgánica de Municipalidades debería incorporar los instrumentos de participación ciudadana de manera formal y obligar a la clase política a que ciertas decisiones deben incluir necesariamente la opinión ciudadana. Por citar un ejemplo, la Constitución de Corrientes -colaboré como asesor en la redacción de su Régimen Municipal-, incorporó la ratificación electoral por los ciudadanos de la sentencia de destitución del juicio político del intendente, viceintendentes y concejales; o la convocatoria obligatoria de audiencias públicas antes del tratamiento legislativo de proyectos que pongan en riesgo el desarrollo sostenible, o ante la enajenación de bienes públicos. No alcanza con leyes que, declarativamente, incorporen instrumentos sino que deben obligar a los líderes políticos a su convocatoria. Observemos muchas provincias, donde se han incorporado instrumentos de participación ciudadana y no se los utiliza. En síntesis, participación ciudadana sí, pero planteada de manera inteligente, no sólo con leyes generales: mecanismos bien pensados, porque en América Latina nuestra experiencia es de profusión de normas y escasez de instrumentos ejecutados.
(1) Daniel Cravacuore es Doctor por la Universidad de Jaén (España). Director de la Unidad de Gobiernos Locales del Departamento de Economía y Administración de la Universidad Nacional de Quilmes (Argentina). Distinguished Senior Research Scholar, Steven J. Green School of International and Public Affairs, Florida International University, (FL,USA). Ha sido profesor visitante de universidades de Bolivia, Chile, Colombia y España. Profesor de maestrías y doctorados. Ha publicado 11 libros, 32 capítulos de libros y 35 artículos en su especialidad, los gobiernos locales latinoamericanos. Director de proyecto, consultor, facilitador y capacitador para organismos internacionales (AECID, BID, CGLU, UNICEF, PNUD, ICMA, IDRC, OIT, Unión Europea), nacionales, provinciales y municipales. Ex Editor de la Revista Iberoamericana de Estudios Municipales, revista de corriente principal, indexada emergente WOS. Presidente de la Fundación Internacional para el Desarrollo Local (FINDEL).
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