Bajo un mismo cielo, sobre un mismo suelo

Joaquín Benedicto fue el ganador de la Mención Especial en la categoría de Gobernanza, en el Primer Concurso de Ideas Metropolitanas para el Gran Tucumán, organizado por Fundación IBATIN. Hoy te presentamos una síntesis de ese trabajo, preparada por el ganador, al que Ciudadanía Metropolitana ha becado para hacer un curso universitario sobre Gobernanza Metropolitana.

Una ciudad que creció sin preguntarse cómo

El Gran San Miguel de Tucumán respira como una sola ciudad pero es gobernada por siete administraciones. La vida diaria en el aglomerado atraviesa  bordes invisibles desde redes de agua y cables que no entienden de fronteras.  Existen distintas prioridades entre municipios, presupuestos que se superponen. Entre esos dos planos el real y el administrativo se abren una grieta por la que se escurre el futuro de la ciudadanía.

El Área Metropolitana de Tucumán reúne a San Miguel de Tucumán, Yerba Buena, Tafí Viejo, Banda del Río Salí, Alderetes, Las Talitas y la comuna de El Manantial. Es un territorio compacto menos de 22 km² este corazón urbano del jardín de la república donde se concentran 779.530 personas (Indec, 2022). Allí conviven las luces del centro con la penumbra de los márgenes; la promesa de un polo universitario y sanitario de escala regional con la persistencia de viejos pasivos ambientales, el empuje de los barrios nuevos con la intemperie de las villas miserias. En el primer semestre de 2025, la pobreza alcanzó el 43,5% y la indigencia el 5,3%, esto exige repensar las ciudades para la integración social.

Los elementos naturales impone sus reglas con una claridad que la política todavía no logra imitar. Al oeste las Sierras de San Javier, el piedemonte de yunga baja, es una esponja de agua, un bosque en retroceso, ladera que se encuentra urbanizándose. Al este, el Río Salí, arteria industrial y a la vez herida abierta como la historia de 1966. Entre ambos extremos el  tejido urbano que se expandió a golpes de oportunidad: ingenios y plantas que marcaron el destino, loteos que siguieron caminos, countries que empujaron los límites del verde y villas que crecieron en la periferia, hoy forma una parábola, una perfecta “C” invertida a los márgenes del Sali y en los limites norte y sur del área metropolitana.

Este breve ensayo parte de una premisa simple pensarse en clave metropolitana, no para uniformarlo sino para coordinarlo. Se propone una norma, una Ley de Áreas Metropolitanas y de Uso del Suelo que distribuya responsabilidades y permita planificar a escala de problema, no de frontera.  Una marco que permita mirar a un futuro y resuelva las demandas actuales.

Fragmentación urbana y desafíos del siglo XXI

El GSMT se comporta como una ciudad partida que nunca terminó de asumirse como metrópoli, bajo esa piel urbana late un territorio fragmentado por normativas, competencias y desigualdades. Cada municipio tiene su propio código urbano, su manera de definir qué se puede construir y dónde, sus prioridades. Así el mapa metropolitano se convierte en una rompecabezas. El paisaje tucumano se volvió un espejo de la desigualdad. Las urbanizaciones cerradas y los barrios populares se miran a metros de distancia, separados por muros o por calles de tierra. Los desechos de unos terminan en los arroyos que cruzan las casas de otros. El piedemonte que debería ser un límite ambiental transversal, y el río que debería ser un eje ecológico.

Las políticas urbanas, se piensan para un municipio no para un sistema metropolitano. A este escenario se suma un nuevo tipo de vulnerabilidad, la energética y climática. El consumo eléctrico se dispara en verano, el agua escasea y los residuos sólidos urbanos aumentan a un ritmo que los basurales para los que no fueron diseñados. Sin coordinación cada comuna improvisa soluciones parciales o inconexas, la suma de esfuerzos dispersos no alcanza para un problema que es estructural.

El siglo XXI exige otro tipo de mirada para adaptar ciudades latinoamericanas, Tucumán necesita planificar densificarse homogéneamente y limitar el crecimiento extensivo. Los desafíos urbanos de hoy forman parte de un mismo entramado metropolitano que paradójicamente, todavía se gestiona con herramientas del siglo pasado. Por eso la propuesta de una Ley de Áreas Metropolitanas y de Uso del Suelo es un ejercicio de ingeniería institucional, crea un espacio de diálogo donde el territorio se piensa en conjunto.

Ley de Áreas Metropolitanas

permitiría poner marco legal a esa realidad compartida el Área Metropolitana de Tucumán (AMT). No crear un nuevo nivel de gobierno, su fin es coordinar y dar coherencia a las políticas públicas que hoy se contradicen. Esta ley sería un punto de encuentro no una superestructura porque cada decisión local produce efectos metropolitanos, pero sin una mesa común para debatirlos

Una ley como pacto territorial

La propuesta de Ley de Áreas Metropolitanas para Tucumán podría establecer tres principios básicos:

1. Reconocimiento del territorio compartido declarar formalmente al AMT como unidad funcional integrada por municipios y comunas contiguas.
2. Creación de una Mesa Metropolitana Permanente un espacio institucional de coordinación, con representación proporcional de cada jurisdicción, la Provincia y actores académicos y sociales.
3. Adopción de un Código Metropolitano de Uso del Suelo una guía técnica común para ordenar crecimiento, densidades, corredores ambientales, zonas productivas y reservas naturales.

Estos tres pilares no implican burocracia nueva, sino una nueva lógica: la del gobierno cooperativo del territorio. El desafío es articular y acordar.

La gobernanza como horizonte

El concepto de gobernanza metropolitana surge precisamente para describir la capacidad de las ciudades de gestionar colectivamente los bienes comunes: el aire, el agua, el suelo, la movilidad.
Significa abrir espacios donde las decisiones sean compartidas y las responsabilidades, también.
Esto se traduciría en un Consejo de Gobierno Metropolitano capaz de debatir proyectos conjuntos desde la gestión de residuos hasta el transporte público y de promover un plan de desarrollo territorial a largo plazo. El protagonismo debería ser múltiple: intendentes, delegados comunales, técnicos, universidades, colegios profesionales, organizaciones civiles. Una nueva cultura política, basada en la cooperación intermunicipal y la planificación a escala real. Cada intendente dejaría de pensar en su municipio como una frontera y empezaría a pensarlo como parte de un sistema. En ese cambio de mirada reside el paso más importante para garantizar que el crecimiento del Gran Tucumán no siga siendo una acumulación de improvisaciones, sino una construcción colectiva.

Una Ley de Uso del Suelo para el futuro

En Tucumán cada lote, cada canal, cada ladera urbanizada guarda un capítulo de cómo decidimos  habitar el territorio. El suelo fue primero campo de caña, después loteo, luego baldío y, finalmente, barrio. El orden de esas transformaciones raras veces obedeció a un plan, casi siempre respondió a la oportunidad, la presión y necesidad. Pensar una Ley de Uso del Suelo para el Área Metropolitana de Tucumán es, en el fondo, preguntarnos por la dirección que queremos darle al futuro. El suelo como recurso finito y el problema no es solo ambiental también es económico, cada metro cuadrado mal planificado implica servicios más caros, transporte más ineficiente, barrios más aislados. El uso del suelo define quién puede habitar, quién puede producir y quién queda afuera. Los códigos urbanos municipales funcionan como pequeños reinos distintos criterios de densidad, ocupación, altura, retiros, usos y categorías ambientales. Lo que está permitido en Yerba Buena puede estar prohibido en Tafí Viejo; lo que en San Miguel se considera zona mixta. Sin un marco común las fronteras administrativas se convierten en zonas de conflicto o de especulación constante.

Uno de los antecedentes más sólidos en materia de ordenamiento territorial es el decreto-Ley 8912/77 de la Provincia de Buenos Aires que estableció hace décadas una distinción esencial área urbana. Una Ley Metropolitana de Uso del Suelo podría unificar esos criterios sin suprimir las particularidades, del mismo modo que un mapa reúne distintos colores bajo una misma escala.

Tres principios básicos

1. Equilibrio territorial: limitar la expansión horizontal y promover la densificación controlada en zonas con infraestructura.
2. Preservación ambiental: establecer un sistema metropolitano de áreas protegidas, humedales y reservas en el piedemonte y la cuenca del Salí.
3. Mixtura y equidad: garantizar que cada municipio contemple suelo para vivienda social, espacios públicos y usos productivos sostenibles, evitando la segregación.

A partir de estos principios, se podría definir un lenguaje común, qué significa zona de reserva, qué densidad admite una área urbana consolidada cómo se evalúan los impactos ambientales y cómo se asegura el acceso equitativo al hábitat. Busca definir qué actividades se pueden realizar en sectores claves de la economía.

Hacia un ordenamiento inteligente y justo

El suelo metropolitano debe pensarse como un bien colectivo, un uso del suelo inteligente fomenta la inversión privada pero no se somete a ella. Al fija reglas claras, incentiva la sostenibilidad, esta ley sería el corazón técnico de la gobernanza metropolitana el instrumento que define límites. Impulsar corredores productivos sostenibles, cinturones verdes, zonas de energías renovables y planes de recuperación de suelos degradados. El futuro urbano de Tucumán no depende de crecer más, depende de crecer mejor la Ley de Uso del Suelo es, al mismo un compromiso, organiza el espacio y se compromete que nadie quede afuera, porque en el fondo, ordenar el suelo es otra forma de proyectar futuro.

Propuesta institucional

El mayor desafío de Tucumán no es técnico, es de gobernaza ya que las soluciones existen, se necesita un espacio de gobierno compartido donde los acuerdos sean posibles y las decisiones, vinculantes. La esencia de esta propuesta de crear un Ente de Coordinación Metropolitana de Tucumán (ECOMET) una instancia de articulación, planificación conjunta entre la provincia, los municipios y las comunas que integran el área metropolitana.

El ECOMET no sustituye a los gobiernos locales. Es un espacio de cooperación institucional, un ámbito donde los actores públicos y sociales piensen el territorio en conjunto, con herramientas comunes. Su fuerza es la capacidad de concertar políticas duraderas.

El ECOMET podría estructurarse en tres niveles:

1. Consejo Metropolitano de Gobierno: integrado por los intendentes, delegados comunales y un representante del gobierno provincial. Sería el órgano deliberativo donde se definen lineamientos estratégicos y prioridades anuales.
2. Dirección Ejecutiva Técnica: equipo interdisciplinario (urbanistas, economistas, ingenieros, sociólogos, geógrafos, arquitectos) encargado de elaborar diagnósticos, planes y proyectos. Su carácter técnico garantizaría continuidad más allá de los ciclos políticos.
3. Consejo Asesor y Observatorio Metropolitano: conformado por universidades (UNT, UTN, CONICET), colegios profesionales, organizaciones sociales y ambientales. Este órgano aportaría conocimiento, control ciudadano y transparencia.

El ECOMET actuaría en cinco ejes de gestión compartida:

1. Planificación territorial formular el Plan Metropolitano de Ordenamiento que integre infraestructura, movilidad, ambiente y desarrollo productivo.
2. Gestión ambiental coordinar políticas de saneamiento del Río Salí, protección del piedemonte y manejo integral de los Residuos Sólidos Urbanos (RSU) absorviendo al consorcio publico metropolitano actual.
3. Conectividad y transporte impulsar un sistema de transporte público metropolitano unico
4. Promover proyectos de eficiencia energética, y abastecimiento equitativo de agua potable.
5. Desarrollo social y económico articular políticas de empleo, suelo y vivienda, con criterios de equidad territorial.

Sus instrumentos serian:

• Plan de Ordenamiento Territorial 2050 documento rector de mediano plazo que establezca objetivos, indicadores y zonificaciones.
• Sistema de Información Metropolitana (SIMET) base de datos unificada sobre demografía, infraestructura y ambiente de acceso público.
• Fondo Territorial: mecanismo financiero mixto (aporte provincial, municipal y cooperación internacional) para obras que beneficien a más de una jurisdicción.

Una ley metropolitana no puede escribirse de espaldas a quienes la habitan El ECOMET debería incluir instancias de participación pública audiencias abiertas, plataformas digitales de consulta, talleres barriales y espacios de mediación comunitaria. La gobernanza es coordinación entre gobiernos y diálogo con la sociedad.

Conclusión

El resultado es visible una ciudad que funciona de hecho como metrópoli pero que de derecho todavía no se reconoce como tal. Esa distancia entre la realidad y la norma no es solo jurídica, pensar una Ley de Áreas Metropolitanas y de Uso del Suelo es un acto de justicia territorial, es reconocer que todos habitamos el mismo suelo, que las decisiones nos afectan la vida de la comunidad. Es aceptar que la planificación, la energía, el ambiente y el hábitat no son problemas ajenos es una conversación sobre el futuro.

Una ley de este tipo no pretende abolir la autonomía local es una herramientas para cooperar.
Tampoco busca borrar identidades las fortalece, al integrarlas en un proyecto común.
Su espíritu es el del pacto, el del diálogo.

El Tucumán metropolitano que soñamos es aquel que se reconoce como sistema vivo y diverso.
Donde los municipios no compiten por inversiones, sino que comparten infraestructuras; donde el piedemonte se protege como herencia ambiental donde el desarrollo sea un una política. Tal vez el desafío sea aprender a pensar como el territorio mismo con continuidad. El futuro se construye al ritmo de los acuerdos y esa construcción empieza con una idea sencilla que el derecho es el derecho a habitar juntos.