En una nota especial para Mundo Metropolitano, la constitucionalista santafesina Mariela Uberti sostiene que: “El proceso de reforma constitucional en curso permitirá a la provincia dar un salto cualitativo en orden a proclamar la autonomía municipal como un principio vertebrador en un estado federal.”
Existen al menos tres razones: a) de tipo histórico sólo por mencionar su fundación hace más de 450 años, ser esta ciudad sede de la sanción de la Constitución de 1853 y de sus reformas y haber dictado las cartas orgánicas en las ciudades de Santa Fe y Rosario bajo el amparo de la Constitución de 1921. b) de tipo jurídicas: la Reforma de 1994 ratifica en el art. 123 la necesidad de dotar a las ciudades de autonomía y c) de interpretación constitucional a través de la jurisprudencia de la CSJN que, en numerosos casos fue marcando el rumbo hacia la consolidación de este instituto, como por ejemplo: en Rivademar, Asociación empleados municipales de Las Colonias c. Festram, “Ponce” (2005, autonomía municipal), “Intendente Municipal Capital” (la importancia del cumplimiento constitucional del mandato de autonomía local), “Shi-Jinchui c. Municipalidad de Arroyito”[1] los casos de Santa Fe, San Luis, Formosa y Córdoba sobre el régimen de coparticipación federal en 2015.
¿Es la autonomía necesaria? No hay dudas que la respuesta es afirmativa. Numerosos autores han descripto con precisión los conceptos atinentes a la capacidad de los municipios como sujetos de derecho público; interesa indicar entonces, que se parte de la concepción de los municipios autónomos, cuya consagración constitucional es el producto de un hacer cultural y social que se ha plasmado desde la Constitución originaria de 1853, art. 5 y en la Reforma de 1994, art. 123.
En la concepción de la autonomía, las provincias están facultadas a diseñar su alcance y contenido teniendo en miras las particularidades ínsitas en cada territorio, las realidades de sus comunidades, las formas de producción, las culturas que en ella conviven, su historia e idiosincrasia [2]. Sin embargo, hay concordancia en la doctrinaen definir el orden institucional o auto normatividad como la potestad de dictarse su propia carta orgánica por medio de una convención, el político: mediante un sistema que permita la elección de sus autoridades y regirse por ellas, el administrativo: la gestión y organización de los intereses locales, el económico financiero: generación de recursos, su inversión, determinación presupuestaria sin control de otro poder[3].
Sin embargo, la sola consagración de estos principios no es suficientes si ello no trae aparejado la adecuación de numerosas leyes que complementan aquellas potestades[4]
El eje cardinal de esta postulación es entender que el Derecho es una herramienta que no puede conspirar con el inminente avance de la vida en sociedad y para ello resulta válido que sus operadores recurran a la interpretación armónica, basada en la teoría de los sistemas y en la descentralización política, administrativa e institucional del Estado fundado en las sólidas bases del federalismo de concertación, cooperativo y colaborativo que propugnara el maestro Pedro J. FRÍAS.
¿Cuánta autonomía? ¿Se pueden considerar distintos niveles de autonomía? ¿Qué esperamos de la autonomía? ¿Cómo impacta en los gobiernos locales? Se ha indicado que la autonomía debe ser plena para las comunidades con más de 80.000 habitantes[5], de modo que no se produzca una diáspora territorial de la política pública gubernamental provincial sino una equilibrada distribución del poder en el territorio que sirva como motor de crecimiento. En tanto, las restantes localidades se regirán por una ley que reconozca los principios y enunciados que se proponen como una adecuación del sistema municipal de la Provincia a las particularidades del S. XXI y con la pretensión que perdure en el tiempo, pues planificar y gestionar implica para quienes tengan a su cargo los poderes ejecutivos en los diferentes niveles, tener capacidad para pensar las ciudades que habitamos para los próximos 30 años.
Para ello se propone amalgamar la estructura compleja del sistema jurídico argentino en la relación que vincula el entramado de relaciones de subordinación, participación, coordinación y de igualdad, cooperación y armonía de los sujetos que integran el Estado Federal Argentino con las necesidades de los gobiernos locales de poder llevar adelante una serie de políticas públicas que son sometidas a la mirada escrutadora y directa de los ciudadanos que residen en cada una de aquellas comunidades organizadas, hasta el presente, como municipios o comunas.
La problemática municipal es trascendente. Es – debería ser – el ámbito primario de desarrollo de la vida cívica de construcción de ciudadanía, de una verdadera democracia de proximidad. El municipio actual no es un mero prestador de servicios. Su rol ha variado y su accionar abarca aspectos no considerados en circunstancias pretéritas. Las transformaciones producidas a nivel planetario abren un importante espacio para la participación de las ciudades en la vida política, social, cultural y económica.[6]
Requiere contar con recursos y obtenerlos por propio derecho. Sin recursos suficientes no hay posibilidad de efectiva autonomía.
La Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana en su art. 2 precisa: “El concepto de autonomía local debe superar los planos teóricos y el universo de las grandes declaraciones para materializarse en una realidad permanente y auténtica que, además de constar en los textos fundamentales de cada país, sea reconocido como un principio inalterable, como deber de los gobiernos y derecho de los ciudadanos”.
Es en este momento en el que los gobiernos locales muestran su potencial, reclaman la reactivación económica, el retorno a las aulas embanderando las necesidades y las fortalezas de sus provincias.
Los criterios de calidad relacionados con la gestión de gobierno están referidos a calidad en los procesos y calidad en los resultados. Arriagada[7] plantea que el aspecto clave orientador de la calidad interna, debe ser la existencia de un proyecto de gobierno fundamentado en una visión de desarrollo, cuyo cumplimiento marcará el impacto positivo o calidad resultante de la gestión. La comunidad es indefectiblemente el evaluador más importante de una gestión de gobierno, ya que, en la satisfacción de sus necesidades, expectativas y aprovechamiento de las potencialidades productivas de su territorio, recae la legitimidad política del gobierno, representada por sistema de gestión de la calidad para el Gobierno, la imagen de la gestión ante la comunidad y el apoyo participativo y político de aquella.
Para que ello sea posible, hay que considerar al menos estos ejes transversales: 1) la tecnología y la informática han modificado las relaciones espacio temporales que permiten desarrollar actividades diversas[8]; 2) hay nuevas formas de organización en los territorios urbanos y las dinámicas privadas de ocupación del suelo, áreas metropolitanas, centralidades diversas y áreas marginales; 3) las demandas sociales se diversifican, ampliando la competencia material del municipio – sin que ello signifique modificación legislativa[9]; la sociedad urbana se ha hecho más compleja, más individualizada y más heterogénea.
Con motivo de la apertura a la sociedad y las diferentes instituciones y organizaciones que efectuara la Convención Reformadora, FACA[10] presentó un documento en el que se enuncian los siguientes 10 postulados:
1-Todo tipo de población es municipio con pleno reconocimiento de la autonomía municipal en todos sus órdenes y por ley se establecerán sus categorías.
El dictado de carta orgánica tiene como piso el número de 80.000 habitantes y-o la condición de ciudad cabecera departamental.
2-El gobierno municipal es democrático y republicano. Aquellos que dicten su carta orgánica se componen de tres poderes, órganos extra poder y sistemas de control. Continuidad del sistema de comisión comunal como opción facultativa.
3-limitación de mandato: a dos consecutivos o alternados de 4 años de duración.
4-Bases claras para las competenciales locales y concurrentes bajos los principios de primacía de la materia propia, subsidiariedad, margen de apreciación local, garantía de la autonomía y solidaridad horizontal-vertical.
5-Tributos locales conforme pautas actuales de la CSJN y sujetos a las normas de armonización nacional y provincial.
6-Participación clara en los tributos que recaude la Provincia según un régimen que asegure distribución proporcional, simultánea, inmediata y automática.
7 -Plena capacidad en materia intermunicipal, de regionalización local y metropolitana, la cual es voluntaria, con participación de personas públicas, privadas o no estatales y reconocimiento expreso de personalidad jurídica propia.
La Provincia fomentará esta dimensión con asignación de recursos adecuados.
8-El derecho a la ciudad comprende todo asunto local y-o concurrente y la facultad de incidir sobre materia ajena que tenga impacto sobre lo local.
9.-Toda nueva competencia delegada o reconocida se acompañará de los recursos suficientes.
10-Las cartas orgánicas y toda ley que trate materia municipal se ajustarán a los principios de los artículos precedentes, a los que se suman los de colaboración, participación, auxilio, cooperación y coordinación.
Las ciudades, esas unidades sociales de menor rango en las que el ejercicio de las capacidades de derecho público las ha convertido en protagonistas de fuste, deben ser atendidas y observadas con especial interés.
Estos pequeños y grandes engranajes diseminados en el vasto territorio sostienen el tejido social y productivo, y es ahí donde resulta trascendente hacer efectivos los principios y valores del federalismo de concertación, el derecho a la ciudad y la autonomía municipal[11]. Después de todo, el federalismo existe porque se sostiene como un entramado meduloso de instituciones, recursos, bienes, servicios, acciones, industrias, pymes, comercios, actividades agropecuarias, turismo y un largo etcétera que se desarrollan en los lugares que nosotros habitamos.
[1][1] Para mayor información ver artículo en Ebook Suplemento de Derecho Constitucional 2022 que dirige la Dra, María Angélica Gelli para editorial La Ley – file:///C:/Users/54342/Downloads/Ebook%20Constitucional%20.pdf
[2] Véase a modo de ejemplo en la provincia de Santa Fe, las ciudades de Reconquista y Avellaneda, hoy prácticamente unidas en su casco urbano, una más cosmopolita e intercultural en la que se asentaron diversas colectividades con influencia de la masonería y el laicisismo (una de las calles se llama Ley 1420) , en tanto en la otra sólo la colectividad italiana con notables diferencias desde la traza urbana en la que conviven las sociedades de fomento de diferentes nacionalidades y las iglesias de diferentes credos (similar situación se da en la ciudad de Esperanza, primera colonia agrícola del país poblada por suizos, franceses, alemanes, luxemburgueses e italianos, con las iglesias católicas y protestante).
[3] En la ciudad de Santa Fe, la Ord. 11.558 establece un modelo de control integral e integrado que abarca los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, de legalidad y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones, y está fundado en los principios de economía, eficiencia y eficacia. Comprende el control interno a cargo de la Sindicatura Municipal por Ord. 10.610 y externo del sector público, en cabeza del Tribunal de Cuentas, que opera de manera coordinada en la elaboración y aplicación de sus normas o, además de la creación de órganos específicos como el del control del transporte público de pasajeros.
[4] Modificar la Ley de Municipios n° 2756, la de Comunas, el Código Fiscal, Ley de personal municipal, etc, para adecuar la autonomía plena de las ciudades, reglando su alcance y contenido (correlación con art. 106 Constitución Provincial con principios básicos en relación a: la visión de un sistema de concertación; la transparencia, participación ciudadana y mecanismos de control; respetando la equidad, solidaridad y subsidiariedad fiscal, la paridad y perspectiva de género en el diseño y ejecución de las políticas públicas; garantizar el ejercicio de las misiones y funciones en todas aquellas materias que componen la vida institucional de las comunidades organizadas (correlación art. 107); prever la afectación de los recursos necesarios en relación a las funciones transferidas, optimizando los recursos del Estado para lograr eficacia y eficiencia en la administración municipal; transferencia por convenio y cláusula de progresividad en favor del Municipio; la participación de las comunidades involucradas en la toma de decisiones, para atender a sus particularidades, pues las normas están destinadas a perdurar en el tiempo; las Cartas Orgánicas deben regular además las relaciones intergubernamentales, intermunicipales o de gobernanza multinivel, garantizar los principios democráticos y republicanos de división de funciones, la periodicidad y limitación de los mandatos (una elección consecutiva para el ejecutivo y hasta tres mandatos para los concejales), número impar y fijo de concejales, renovables cada dos años; la representación proporcional de las fuerzas políticas sólo así se podrá garantizar el funcionamiento de los municipios autónomos.
[5] Se corresponde con la postulación efectuada por Federación Argentina de Colegios de Abogados – comisión de Régimen Municipal, que la autora integra.
[6] La Ciudad de Santa Fe, durante el periodo 2007/2019 ha demostrado haber afrontado infinidad de objetivos en la planificación estratégica de sus políticas públicas que van desde la promoción y prevención de la salud, la creación de 18 jardines municipales para la primera infancia, 3 escuelas de trabajo en edificios NIDO – en conjunto con Nación – para la formación en el primer empleo para los jóvenes, articulación con organismos provinciales en materia de seguridad (con entrega de botones de pánico a víctimas de violencia de género), una política de acceso a la vivienda que tenga a las mujeres y familias en situación de vulnerabilidad como prioridad, la creación de la Agencia de Cooperación, Inversión y Comercio Exterior (que desarrolló la 7º edición de la Semana COMEX, dado que el Municipio advirtió que el 80% de las exportaciones de las empresas locales están dirigidas a Sudamérica, principalmente a países limítrofes, se dedicó gran parte del trabajo a ese ámbito y desde el gobierno local se realizó inteligencia comercial, desarrollando el programa Primeras Exportaciones).
[7] ARRIAGADA, Ricardo. 2002. Diseño de un Sistema de Medición de Desempeño para Evaluar la Gestión Municipal: una Propuesta Metodológica. Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de planificación Económica y Social. Organización de las Naciones Unidas.
[8] FRIAS, Pedro J. acuñó en la década del’80 el neologismo GLOCAL para señalar que la persona tiene un pie en su terruño, local y otro en el mundo globalizado.
[9] En Santa Fe se produce la paradoja de la inversión de la jerarquía normativa con la temporalidad de la legislación, así la Ley de Municipios 2756 es de 1939, la Constitución Provincial fue reformada en 1962, en tanto la Nacional, de mayor rango, fue en 1994.
[10] Presentado por el Dr. Prof. Enrique J Marchiaro bajo el número NOTA-2025-00001029-APPSF-CRSF#CRSF-P
[11] MARIELA UBERTI – Docente por concurso en FCJS – UNL docente de grado y posgrado en FCJS, FHUC y Sociología- UNL; UCSF, UCA Paraná, UM y UNCUYO, U.N.L.Pampa. Miembro de Academia Nacional de Bs.As y Córdoba, Coordinadora de IEC en FECIC, miembro fundador de Asociación Museo y Parque de la Constitución Nacional, vocal Comité Ejecutivo de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional
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