Tuvimos la oportunidad de entrevistar a Matías Dalla Torre, Director de Planificación Territorial de la Provincia de Mendoza. De profesión politólogo y con un Doctorado en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, Dalla Torre tiene a su cargo desde hace unos meses la gestión del organismo provincial de coordinación metropolitana del Gran Mendoza. Es desde este rol que entablamos la conversación que reproducimos a continuación, orientada a conocer los desafíos presentes y futuros de Unicipio.
CM – Hace ya dos años comenzaron un proceso de debate sobre el Código de Edificación a escala metropolitana. ¿Puede comentarnos sobre el desarrollo de ese lineamiento de trabajo?
MdT: En verdad fue un proceso complejo, muy desafiante. Efectivamente fueron dos años, pero veníamos ya con una experiencia de la gestión anterior, o sea que si contamos lo que hizo la otra gestión y esta, fueron aproximadamente, cuatro años de trabajo.
La gestión anterior inicia el proceso, buscando tener un código de construcción unificado para toda la provincia, pero los tiempos se complican producto de la pandemia. En ese caso, se había trabajado a partir del asesoramiento técnico de un grupo consultor, y si bien se aporta un documento de propuesta, faltaba un trabajo de validación con los municipios.
Entonces, cuando nos toca asumir, la subsecretaria de Infraestructura y Desarrollo Territorial Marité Badui, me convoca, en el convencimiento que era un tema de ordenamiento territorial, y en consecuencia debíamos encarar el proceso desde la dirección a mi cargo.
En ese sentido, es importante recalcar que la mayor cantidad de obras de construcción se encuentra en el área metropolitana de Mendoza. Mendoza solo tiene regionalizada un área metropolitana, que institucionalmente hemos llamado Unicipio, este espacio de coordinación de políticas públicas metropolitanas. Pensamos entonces que Unicipio debía ser la punta de lanza para llevar a cabo esta propuesta nueva del código unificado de construcción.
En 2024, apenas asumimos, entendimos que Unicipio era el espacio metropolitano para empezar a canalizar reuniones con los gobiernos municipales (Maipú, Ciudad de Mendoza, Godoy Cruz, Guaymallén, Las Heras, Luján de Cuyo y también Lavalle) que formaban parte de esa coordinación. Unicipio está formado por siete gobiernos municipales, es un espacio totalmente horizontal, o sea que el gobierno de la provincia no tiene una jerarquía supra en relación a los poderes municipales. Su función es solamente de coordinación. Y cada municipio es representado por su intendente, que a su vez también nombra un representante, que suele ser un subsecretario de área, como Ambiente u Obras Públicas, que actúa como mandatario en las reuniones de Unicipio, que son convocadas en función a proyectos de interés común.
En este sentido, conformamos una mesa de trabajo con los representantes municipales de Unicipio y nos reunimos durante dos largos años, todos los miércoles de 9 a 11 hs., para empezar a unificar los criterios en materia de construcción de los municipios.
Como ustedes saben, acá en Mendoza cada municipio es el encargado del control, la ejecución y el seguimiento de la obra, tanto privada como pública. ¿Cuál era el problema? Que hay una gran heterogeneidad. Si uno quiere aprobar un proyecto en el departamento de Luján, se requieren cosas distintas y los procedimientos son totalmente distintos a una obra en Mendoza Ciudad o Maipú, por ejemplo, que son otros de los departamentos del área metropolitana.
Entonces había que lograr una homogeneización tanto de los procesos, como de la presentación y el seguimiento de las obras, las inspecciones y la aprobación final. Esta heterogeneidad atenta contra las inversiones y el labor de los profesionales vinculados a las obras de construcción, sabemos que las construcciones funcionan como motores al desarrollo urbano local y nuestra intención era lograr no sólo previsibilidad en el proceso sino también mejor agilidad y eficacia en el control estatal pero siempre manteniendo ese delicado equilibrio entre simplificar los procesos pero sin dejar de lado el resguardo a la seguridad ciudadana; una obra de construcción sin ningún tipo de reglamentación ni control puede significar futuros riesgos a la seguridad de los ciudadanos y su patrimonio, ejemplo de esto sobra en todo el país.
Nos pusimos a trabajar en talleres. Las primeras reuniones fueron para plantearnos los objetivos. Al principio, venían los decisores políticos, intendentes o subsecretarios, pero después ya participaron los equipos técnicos de los municipios, de las direcciones de obras particulares, privadas, para articular una normativa a nivel metropolitano.
Nuestro primer objetivo fue buscar homogeneidad y consensos en el área metropolitana, sabiendo que en el resto de Mendoza hay grandes heterogeneidades territoriales también. Cada departamento tiene perfiles productivos y territoriales muy distintos. Los del área metropolitana son bien urbanos, pero no quiere decir que otros fuera del área de Unicipio no tengan obras de construcción.
En ese camino, se fueron generando mesas de trabajo vinculadas a los procesos de aprobación de obras: una mesa de arquitectura, una mesa de planos eléctricos, una mesa de estructuras, una mesa vinculada a la aprobación de servicios de agua y saneamiento y cloacas. Como cada una de esas mesas tiene procedimientos distintos, iban cambiando los técnicos de cada municipio que participaban.
Una vez que llegábamos a cierto consenso en esa mesa de trabajo de Unicipio, trabajábamos de manera regional para validar esos procedimientos en las distintas regiones. Los acuerdos que generábamos en el área metropolitana los llevábamos a la región Este, Sur y el Valle de Uco. La idea era tener un proyecto participativo que involucrara a todos los municipios y llegar a una propuesta de homogenización en todo el territorio de la provincia de Mendoza
Llegamos a un proyecto luego de dos largos años y nuestra idea era concluir con una ley provincial de código unificado de construcción para toda la provincia, con foco metropolitano, pero con criterios adaptables a cada territorio.
Por ejemplo, hay un índice de impermeabilidad que se pide solamente en zonas urbanas o un retiro especial en zonas rurales. Esa adaptación mantiene cierta heterogeneidad. La forma es conservar las autonomías municipales a partir de un lineamiento general provincial.
CM – ¿Hubo participación de actores de la sociedad civil, técnicos, organizaciones, o estaba reservado a actores gubernamentales?
MdT: Buena pregunta. En un primer momento el proceso se centró en la participación de los municipios, para poder generar consensos básicos sin presiones sectoriales, y luego sí abril el proceso a otros actores, donde la provincia actuó como facilitadora del diálogo, así fue progresivamente impulsándose esta gobernanza del la propuesta del código unificado de construcción.
Para decirte un punto específico, el tema de las inspecciones de las obras: cuando uno presenta el proyecto y declara qué es lo que va a construir, el municipio siempre realiza inspecciones. Algunos municipios querían liberar las inspecciones al 100% para desburocratizar; otros municipios no lo querían hacer por el tema de que efectivamente siempre hay una responsabilidad solidaria en las obras de construcción. Supongamos que, una vivienda, por una tormenta o lo que fuera, se ve afecta y vuela o pierde el techo de la misma y eso genera un daño. Bueno, el municipio va a ser responsable de eso, si es una obra que nunca fue, de alguna manera, formalizada en el municipio.
Bueno, todo ese tipo de discusiones, que son muy técnicas por ahí, pero bastante complicadas de resolver, logramos de alguna manera llegar a un punto intermedio donde, en términos generales, la propuesta que finalmente se acordó fue que el municipio pueda hacer un sistema aleatorio de control de la inspección. Es decir, si entra un proyecto y la parte técnica del municipio determina de alguna manera que tiene alguna duda sobre el proyecto, puede decidir si va o no a la obra.
Porque la otra opción era liberar totalmente y dejar toda responsabilidad a cargo de los profesionales presentantes, o sea, los que presentan el proyecto. Y en esto los colegios profesionales, por ejemplo, tenían sus miradas.
Entonces, creo que al cuarto mes, ya estábamos en condiciones de empezar a abrir ciertos temas al debate, de buscar ayuda profesional y también invitar a los colegios profesionales. Un actor clave en esto fue el CONICET, el sector científico, la Universidad Nacional de Cuyo también, que empezaron a brindar aportes y claridad en temas que no estaban tan definidos, donde no había posiciones en común.
Creo que a partir de esta apertura se generó cierta confianza y se verificó que la idea de todos era lograr una sinergia. En este sentido incorporamos en la mesa al Colegio de Arquitectura, a la Universidad y a la gente del CONICET, que ya formaron parte de todo el circuito de debates. Y después también se sumaron algunos representantes de los desarrolladores urbanos de Mendoza, que también hicieron sus críticas, su aporte y sus recomendaciones en este espacio..
CM – Pasando a otro tema ¿Qué es lo que están pensado para el área metropolitana hacia adelante, en materia de políticas públicas a desarrollar?
Bueno, nosotros seguimos avanzando muy fuertemente con el tema del transporte, queremos tener una política metropolitana. Las líneas de colectivos son competencia provincial, pero el uso de calles es municipal. Queremos tener un sistema integrado de transporte, con estaciones multimodales.
Estamos extendiendo el metro-tranvía urbano que conectaba el área metropolitana, hacia algunos sectores que todavía habían quedado fuera de este metro. Ustedes conocen bastante los esfuerzos que hicimos en el tema ciclovías, donde logramos desde Unicipio implementar casi 100 kilómetros de ciclovía coordinada y conectada, entre estos siete municipios que forman el área metropolitana.
Ahora vamos con la extensión del metro-tranvía urbano, donde vamos a ser una de las primeras ciudades de Latinoamérica que tengan un tren urbano desde el aeropuerto hasta la ciudad central. Ya empezó la obra, por lo que estamos muy contentos. Vamos a tener casi una conectividad norte-sur en el área metropolitana completa.
Todo este trabajo va a permitir ordenar un gran caudal de tránsito y de demanda vehicular que existe entre los departamentos de Godoy Cruz, Luján, Mendoza Ciudad y Las Heras.
Entonces, bueno, la verdad que efectivamente con el metro-tranvía urbano vamos a mejorar esta conectividad y esta accesibilidad para todo el área. Muy contento de que podamos terminarlo. Ya han empezado las obras y, bueno, eso en materia de transporte me parece que viene fuerte y muy bien apuntalado.
También estamos avanzando con algunos proyectos en el área de conservación del cinturón verde, porque la periferia del área metropolitana de Mendoza es una zona productiva, orientada a lo fruti-hortícola y ovícola. La verdad es que tenemos ese desafío de cómo controlar, de mantener estos sectores, este cinturón verde como lo llamamos nosotros y que provee alimentos a la ciudad de Mendoza, alimentos frescos, con todo lo que significa esto, en cercanías y en costos de transporte. Y también desde el punto de vista ambiental.
El desafío es que la ciudad sigue creciendo y pierde zonas productivas, reemplazadas por barrios no planificados. Entonces el desafío es tratar de tener una estrategia de contención y de conservación de ese cinturón verde de Mendoza.
Unicipio como espacio de coordinación Metropolitana se ha convertido en la la plataforma de coordinación de una política integral y común de conservación de estas zonas productivas. Por ejemplo, hemos empezado a hacer estudios y trabajo junto con los municipios y los organismos técnicos, para tratar de detectar, entender y poder actuar sobre las dificultades que tienen las zonas productivas.
¿Qué arrojaron estos primeros análisis? Bueno, existen ciertas mejoras que debemos hacer en los caminos rurales, en la infraestructura. Esta zona -que nosotros llamamos de interfase- en función que está dentro del área metropolitana, pero ya empieza también a tener una configuración un poco más rural.
Conservar esto, que es prácticamente muy difícil en las grandes ciudades que van expandiéndose, que es tener dentro de la misma ciudad una zona productiva tan rica como la que tiene Mendoza en camote, papa, aceite de oliva, aceitunas, lechuga, melón. Bueno, Mendoza es exportadora de estos alimentos y lo que no queremos perder es este gran cinturón verde.
Entonces hay que, de alguna manera, tratar de regular y promover estos usos, en el marco de una planificación. Este creo que ese va a ser uno de los grandes trabajos: conservar esta área periurbana estratégica que rodea, como te decía, el área metropolitana. Es un gran desafío para todas las áreas metropolitanas el tema de la conservación (o regeneración) de los cinturones verdes.
Y sobre todo me parece que en el caso de Mendoza también tiene que ver, por las características propias, el tema de la isla de calor. La conservación del cinturón verde ayuda en este tema.
Nosotros hemos hecho análisis con imágenes satelitales, las olas de calor, y sin duda las zonas más calientes están en el centro, en el casco urbano, por supuesto. Y estas periferias son los pulmones verdes, que bueno, eso también lo tenemos registrado ya en cartografía o en el análisis.
Así que totalmente el pulmón verde nos va a permitir, en este cambio climático, también de alguna manera resiliencia urbana.
CM – ¿Están pensando en esto a futuro, la posibilidad, así como hicieron un proceso con el código unificado de construcción, de ir hacia un código de planeamiento común para el área metropolitana?
Hay algunas ideas en ese sentido. Vos sabés que hacia el este nosotros tenemos el cinturón verde, del que recién hablamos y hacia el oeste tenemos la montaña, lo que nosotros le llamamos piedemonte.
En este marco, logramos implementar la Ley 9414/22, un instrumento normativo que establece las pautas de manejo para la zona del piedemonte. El objetivo central de esta ley es regular las urbanizaciones para que respeten las características territoriales y la fragilidad ambiental del área. Un ejemplo crítico es evitar que los asentamientos se instalen sobre cauces secos, los cuales presentan un alto riesgo de inundación.
Si bien en Mendoza las precipitaciones son escasas, durante la época estival suelen ser de gran intensidad. Debido a la pendiente de la montaña, estos cauces —que habitualmente permanecen secos— se activan con las tormentas y pueden transformarse en torrentes capaces de generar desastres. A través de un riguroso estudio científico de base, logramos determinar qué zonas son totalmente inapropiadas para el asentamiento humano y cuáles son aptas para una configuración de loteo bajo criterios de adaptación.
Bajo esta misma lógica, consideramos fundamental replicar este modelo en el cinturón verde. En este caso, el criterio de restricción no sería el riesgo aluvional, sino la productividad del suelo. Proponemos que los suelos con mayor capacidad productiva y derecho de riego sean considerados intocables para la urbanización.
Por el contrario, aquellas áreas con menor productividad biológica y que ya cuenten con infraestructura básica podrían identificarse en el mapa como potencialmente urbanizables. Esta zonificación estratégica sería una herramienta clave para conservar el área agrícola productiva del área metropolitana, otorgando orden y previsibilidad al crecimiento urbano
CM – Alguna otra política que sea de escala metropolitana?
Sin duda, la gestión del agua bajo un nuevo paradigma de eficiencia hídrica. Históricamente, Mendoza diseñó su infraestructura hídrica basada en la oferta; un modelo pensado exclusivamente para el riego agrícola donde el excedente permitía cierta holgura. Hoy, frente al escenario de cambio climático y el estrés hídrico estructural, estamos obligados a migrar hacia un modelo basado en la demanda. El objetivo es que la infraestructura sea tan eficaz que responda a necesidades reales detectadas mediante datos, superando la distribución inercial. Aquí, el rol de Unicipio es fundamental para coordinar una visión interjurisdiccional, ya que el agua no reconoce límites municipales.
Estamos trabajando en tres ejes metropolitanos claves adicionales claves:
En primer lugar, Mendoza Inteligencia Territorial (MIT). Estamos utilizando esta plataforma para integrar capas de datos geoespaciales que nos permiten visualizar la presión urbana sobre la red de riego. La digitalización de los indicadores urbanos de toda el área metropolitana. Esto nos permite tener una “radiografía” en tiempo real del suelo, la densidad y los servicios, y la capacidad constructiva de cada parcela.
Luego el Eje de Resiliencia y Adaptación. Por primera vez, hemos desarrollado un mapa de islas de calor del Área Metropolitana. Esto es vital para el diseño urbano moderno. Además, identificamos con precisión las zonas con mayor acumulación térmica para priorizar la infraestructura verde (arbolado público, parques lineales y corredores biológicos).
En materia de mitigación, estamos trabajando en recuperar el rol del oasis mendocino como regulador climático, asegurando que el avance de la urbanización no degrade la calidad de vida ni aumente el consumo energético de forma insostenible.
Finalmente, Gestión de Riesgo y Seguridad Territorial. La cartografía que estamos produciendo es la base de nuestra política de Gestión de Riesgo. Al cruzar los datos de expansión urbana con las amenazas naturales (aluvionales, sísmicas y de incendios de interfaz), estamos diseñando un territorio más seguro. La integración de estos datos en el MIT permite que cualquier inversor o planificador estatal sepa de antemano las condiciones de vulnerabilidad de un terreno, reduciendo la incertidumbre y protegiendo la vida de los ciudadanos.
Ciudadanía Metropolitana