El Prof. Dr. Enrique José Marchiaro ha tenido la enorme gentileza de responder con un valorado artículo de su autoría a la convocatoria que le hiciéramos llegar, para que desarrolle sus principales ideas en cuento a los alcances de la incorporación del tema metropolitano en la nueva Constitución de la Provincia de Santa Fe. A continuación publicamos su texto:
Habilitación del tema y principales propuestas
La reforma de la carta magna santafesina tiene por objeto alrededor del 40% de su articulado, pues la ley de convocatoria nro. 14.384 habilita el tratamiento de 43 artículos con más 17 temas. Es claro que será una reforma estructural importante, por ello mismo fue objeto de importantes críticas la ausencia de debate previo con la sociedad civil y el resto de las fuerzas políticas (Blando, 2025).
Uno de los temas habilitados es el municipal. Y no podía ser de otro modo porque la CSJN el 19-10-2020 en el caso “Festram” entendió que “La falta de adaptación de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, vigente desde 1962, al standard del art. 123 de la Constitución Nacional, importa -entre otras consecuencias- mantener formalmente la vigencia de leyes que, como la que es materia de análisis en la causa, no operan como garantías de funcionamiento y autodeterminación sino como un valladar de la autonomía.”
Antes y después de “Festram” sabíamos que el problema neurálgico no era otro que el bloque mutuo en el seno de nuestro sistema político provincial, pues siendo oficialismo y oposición respectivamente, los principales partidos no lograban destrabar un nudo gordiano: “No puedo dejar de decirle a los santafesinos que la dirigencia política no ha estado a la altura de las responsabilidades y en 25 años es injustificable que no se haya cumplido con una obligación constitucional federal. Ya mismo debiera acordarse una reforma, aunque sólo sea destinada a asegurar la autonomía municipal” (Hernández, 2018).
Pero además de convocar a la reforma del régimen municipal (artículos 106 y 107 del texto actual) la ley también lo hace respecto de otros tópicos municipales o que interactúan con los mismos: derecho a la ciudad, ordenamiento territorial y áreas metropolitanas, de allí que nuestra materia aparece como una de las principales de la reforma, prueba de ello es que los convencionales se organizaron en 5 ejes temáticos, uno de los cuales es el municipal.
En este momento la Convención Reformadora está en plena labor, para lo cual su primera medida importante fue convocar a audiencias públicas para escuchar propuestas y una de las más convocantes fue la municipal, donde el tema metropolitano tuvo importante presencia.
En cuanto a los proyectos concretos presentados por parte de las principales fuerzas políticas que participan, vemos una conceptualización correcta del tema metropolitano, del mismo modo que en el resto de los temas municipales.
Por el lado del oficialismo (coalición UCR-PS-PRO) se ha puesto el foco en el detalle de las competencias a cargo del área metropolitana o su carácter de institución pública “vinculante” (texto PS); los principios jurídicos que la conforman, como son el de colaboración, participación, auxilio, cooperación y coordinación (texto UCR).
Por el lado de la oposición (PJ en su sector mayoritario: Mas para Santa Fe) proponiendo también la adopción de estructuras flexibles o estables, contar con autoridades y facultades necesarias para sus fines, que son los de planificación y ejecución de políticas públicas, obras y servicios de interés común.
La comisión de régimen municipal, derecho a la ciudad y ordenamiento territorial está integrada por 15 miembros, de los cuales 12 son parte del sector mayoritario de oficialismo-oposición que hemos citado (UCR-PS-PRO y PJ). En general han tenido experiencia en la gestión pública y ello equivale a un gran contacto con la cuestión municipal, por ende, saben en grandes líneas de lo que hablan.
Tal el caso de uno de los pocos constitucionalistas que hoy es convencional, quien años atrás ha escrito que “La autonomía es piedra angular del sistema municipal, pero en nuestro tiempo no es ni suficiente ni universal. Si se la alcanza, pueden suceder dos cosas: o bien se la dogmatiza y se trasunta en aislacionismo y fundamentalismo inútil; o bien se la proyecta institucionalmente, con las consecuencias de que el municipio se “multiplique” y la autonomía se supere, indefectiblemente, mutando hacia el asociativismo y la concepción regional” (Giuliano, 2005: 225).
Todo indica que la cuestión metropolitana será parte del nuevo texto santafesino, con lo que será la primera constitución provincial argentina que lo establezca.
¿Cómo llega el derecho argentino a este momento constitucional?
Lo metropolitano tiene escaso y más bien pobre desarrollo a nivel legal y ninguno a nivel constitucional nacional y provincial: un verdadero páramo institucional. Dicho de un modo muy gráfico por parte de quién es una autoridad en esta materia: “La ciudad metropolitana es una ciudad con muchos gobiernos, o sea, una ciudad sin gobierno” (Pírez, 2001).
Es habitual que los autores por fuera del derecho que estudian la cuestión metropolitana argentina advierten -y con razón- de serias limitaciones jurídicas, sobre todo la rigidez de nuestro federalismo (Quetglas, 2004).
Si se reduce el diseño de lo metropolitano a la dimensión política nuestra CN no lo autoriza en tanto solo hay cuatro órdenes de gobierno (Nación-Provincia-Municipio y Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Las demás figuras institucionales de carácter público –aún con vocación múltiple- como la región del art. 124 de la CN u otras del derecho público provincial y municipal –como las microregiones y demás figuras intermunicipales- siempre tendrán carácter instrumental o sectorial.
Pero el diseño constitucional de base no es una limitante, tal como lo ha demostrado quién fue uno de los primeros autores del derecho público argentino que estudio a fondo el tema metropolitano (Reca, 2002).
Además, no pocos casos de áreas metropolitanas se han dado en países no federales o incluso unitarios, lo que confirma que el problema no está en el sistema sino en sus intérpretes, teniendo así su cuota de responsabilidad los operadores jurídicos que tributan a un modelo dual del federalismo y a una visión legalista del derecho, lo cual es fatal para estos procesos (Programa Dami, 2011).
Al día de hoy se registran cinco experiencias metropolitanas con sus leyes respectivas: Provincias de Salta, Tucumán, Córdoba, Santa Fe y AMBA. Salvo la santafesina, las demás tratan temas concretos como transporte, residuos y otros.
La ley santafesina nro. 13.532 de 2016 tiene una gran nota: “Esta ley es de vocación amplia, no solo dirigida a una materia como puede ser el transporte o los residuos. Una ley que se explica y comprende como lo que es: una buena consecuencia de un largo proceso que se lleva adelante en la ciudad de Rosario y ahora se expande.” (Marchiaro, 2016).
Es que el área metropolitana de Rosario no solo es la más antigua en Argentina ( La Prefectura del Gran Rosario, creada en 1.969 por la ley provincial 6.151 y disuelta en 1.976) sino la de mayor duración desde 1983 a nuestros días, pues a pesar de las limitaciones del marco normativo santafesino se fue apelando a diversas figuras formales e informales para crear el área (Madoery, 1999).
La noción de derecho formal e informal la advertimos como un campo de fuerte tensión entre la dimensión teórica y la operativa, cual es el de las relaciones intermunicipales y microregionales en el derecho argentino que son parte de una construcción de lo metropolitano desde abajo (Marchiaro, 2007).
“Ha nacido la gestión intergubernamental. Como anticipó Antonio La Pérgola, el federalismo ya es tanto normativo como contractual…Hablo de algo importante, que se está multiplicando, la micro región…<Qué es necesaria para combatir los fenómenos de pobreza, de erosión del territorio, de contaminación, de dispersión de la población rural…> a fin de crear sistemas micro regionales, relativamente autosostenidos. “( Frías, 2005:23).
Limitar lo interjurisdiccional a su eventual reconocimiento en una “personería jurídica” reduce la comprensión del fenómeno, del mismo modo que creer que el derecho contemporáneo solo es formal y no también informal : la contractualización, la informalidad, la desterritorialización y el policentrismo son un fenómeno jurídico que ha llegado para quedarse (Cassese, 2000). Y la cuestión metropolitana da cuenta de ello.
Lo supramunicipal constituye también lo metropolitano
Uno de los grandes temas de debate institucional sobre el tema metropolitano está dado en la naturaleza del ente. Como vimos, hay perspectivas metropolitanas que califican el ente como territorial y otras como institucional, si bien en Argentina solo se reconocen como posibles los “institucionales” o no gubernamentales o territoriales (Ciudadanía Metropolitana, 2025).
La ley santafesina en su art. 1º utiliza el término “Entes de Coordinación de Áreas Metropolitanas “y aclara en su art. 3º que su naturaleza como ente es el de una “…persona de derecho público de carácter no estatal… constituido por los gobiernos locales”, además de la participación del Gobierno Provincial (art. 6º) el cual integra el Consejo de Gobierno, brinda asistencia técnica y económica y “…puede delegar en los Entes de Coordinación Metropolitana cualquier otro tipo de gestiones, funciones o competencias que se consideren necesarias con el acuerdo de estos últimos” lo cual ratifica la naturaleza local del ente.
Quizá por ello, los textos presentados por las fuerzas mayoritarias que indicamos, hablan de “ente de coordinación” solamente y en algún caso de “autoridad metropolitana” o de “coadministrar servicios públicos de alcance regional” o “unidades político-territoriales de carácter metropolitano, intermunicipal o interprovincial”.
Insistimos con que estas cuestiones son de gran complejidad jurídica, incluso en los países que han tenido un buen camino realizado. Por ello es muy difícil ser preciso en el diseño, pues además carecemos de una cultura institucional de articulación y coordinación (Díaz Ricci, 2009). Entonces toda crítica que se realice, debe partir de este presupuesto epistémico: en esta materia solo es posible “conocer” a medida que se va “haciendo”. No hay certezas a priori, como no las hay en buena parte de algunos temas jurídicos actuales que reflejan una sociedad y un derecho complejos.
Hace dos décadas que sostenemos: “La dimensión supramunicipal es aún una hipótesis teórica por cuanto el movimiento real es solo intermunicipal. Aún cuando el área metropolitana no asuma dimensión política asumirá materia supramunicipal, puesto que la conducción de órganos con competencia material específica (tránsito, medio ambiente, energía, etc) determina como necesaria la delegación de abajo para arriba e incluso de arriba para abajo, por ejemplo, cuando Nación o Provincia son parte algunos temas en el área metropolitana.” (Marchiaro, 2000:45).
La Constitución de la Provincia de Corrientes ha regulado esta cuestión expresamente en su artículo 277: “Los municipios pueden crear microregiones para desarrollar materia de competencia propia o delegada a nivel intermunicipal y supramunicipal y establecer organismos con facultades para el cumplimiento de esos fines. La participación en microregiones es voluntaria. Las relaciones intermunicipales y supramunicipales pueden involucrar a sujetos públicos, privados y del tercer sector, y organismos internacionales”.
El área metropolitana no es una persona jurídica territorial, sino institucional. Ello incluye lo supramunicipal como elemento propio, sea implícito o explícito, pues si los gobiernos locales delegan ciertos temas en el área va de suyo que lo supramunicipal aparece.
El texto constitucional santafesino podrá ser más amplio o más reducido en materia metropolitana y su sentido se podrá solo determinar luego, pues la labor jurídica de su funcionamiento tendrá desafíos novedosos.
No deberemos confundir las instituciones jurídicas con el proceso que reflejan, el cual puede expresarse en varias instituciones -formales e informales, legales y contractuales, con personería o sin personería.
Es fundamental que los operadores jurídicos seamos flexibles, abiertos e interdisciplinarios, pues la dimensión metropolitana ya no es sobre temas puntuales, sino que lo metropolitano es “un tema en sí mismo”.
ENRIQUE JOSÉ MARCHIARO.
Abogado. Doctor en Ciencias Jurídicas.
Docente de postgrado en temas de derecho municipal (UNL-UNQ.-UNR y otras)
Ha publicado cinco libros y más de sesenta artículos en revistas jurídicas en el área del derecho municipal.
Consultor y capacitador en diversos programas.
Ejerce la profesión en el ámbito privado de su ciudad, Rafaela, Pcia. de Santa Fe
Bibliografía:
-Blando, Oscar. “Reforma de la Constitución de Santa Fe: un análisis del proceso preconstituyente y de la ley 14.384”, Revista Digital Rubinzal Culzoni, Cita RC D 199/2025, Santa Fe, 2025.
-Cassese, Sabino. “La crisis del Estado”, 1º ed, Abeledo-Perrot, Bs. As, 2000.
-Ciudadanía Metropolitana. “La cuestión metropolitana en el marco de la Reforma Constitucional de la Provincia de Santa Fe” www.ciudadaniametropolitana.org.ar, Bs As, 14-7-2025.
-Díaz Ricci, Raúl Marcelo. “Relaciones gubernamentales de cooperación”, 1º ed, Ediar, Bs As, 2009.
-Frías, Pedro. “La descentralización del poder en Italia y Argentina” en “La descentralización del poder en el Estado Contemporáneo”, Hernández, Antonio, coordinador. Autores Vs. 1º ed, Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Bs. As, 2005.
-Giuliano, Diego. “Derecho municipal. Autonomía y regionalización asociativa”, 1º ed, Ediar, Bs. As., 2005.
-Hernández, Antonio M. “Autonomía municipal. De la anomia actual al mejor camino para lograrla”, Diario El Litoral, 20-10-2018.
-Madoery, Oscar. “El territorio como factor estratégico de desarrollo. Hacia un espacio de gestión metropolitana en el Gran Rosario.” Instituto de Desarrollo Regional, Nº 11, Rosario, Junio de 1999.
-Marchiaro, Enrique. “Derecho Municipal, nuevas relaciones intermunicipales: poder de policía, microregión y sistémica jurídica”. 1º ed, Ediar, Bs.As, 2000.
-Marchiaro, E. “La microrregión en el derecho argentino”, Diario La Ley, Suplemento de Actualidad, Bs. As, 13-9-2007.
-Marchiaro, E. “Áreas metropolitanas santafesinas, primera ley nacional de vocación amplia”,Revista digital Microjuris, Bs As, 12-12-2016.
-Pírez, Pedro, “Cuestión metropolitana y gobernabilidad urbana en la Argentina” en Vázquez Barquero, Antonio (comp.) Transformaciones Globales, Instituciones y Políticas de Desarrollo Local, E. Homo Sapiens, 2.001.
-Programa DAMI (Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior) préstamo BID nº2499/OC-AR, Bs As 29/12/11.
-Quetglas, Fabio. “La economía de los flujos y el desarrollo local” en RedMuni 2004, versión web en www.inap.gob.ar.
-Reca, Ricardo Pablo, Derecho urbanístico Área Metropolitana Vol III – La Ley, Bs. As, 2002.
Ciudadanía Metropolitana