El día jueves 3 de abril tuvo lugar la jornada de cierre del ciclo sobre Áreas Metropolitanas y constituciones provinciales, organizado en común por Ciudadanía Metropolitana e Ibatin – Proyecto Metropolitano. En dicha jornada tuvo lugar la presentación de las principales conclusiones del proceso y una conferencia académica acerca del “Marco normativo para las áreas metropolitanas en México”, que estuvo a cargo del Prof. Dr. Alberto Arellano Ríos, de El Colegio de Jalisco.
Los encuentros anteriores tuvieron lugar los días 6 y 27 de noviembre del año pasado y tuvieron como expositores a las Dras. Gabriela Abalos y Maria Estela Massa y los Dres. Daniel Cravacuore, Javier Habib y Pablo Reca. Luego, la segunda charla fue el día 27 de noviembre y tuvo a los Dres. Antonio Maria Hernandez, Gustavo Arballo, Manuel Courel y Javier Noguera junto con la Dra. Mariela Uberti.
La intención de esta ciclo de tres encuentros estuvo dirigida a generar un amplio debate nacional de especialistas en derecho constitucional y municipal, para tratar de elaborar a partir de las distintas ponencias, denominadores comunes que nos permitieran avanzar en la definición de los alcances mínimos que pudiera tener una cláusula constitucional sobre áreas metropolitanas, que a la vez que respete los niveles de gobierno y la distribución de competencias previstos en la Constitución Nacional, diera cuenta de la amplitud de la realidad metropolitana en nuestro país y generara mecanismos que incentiven la cooperación y coordinación en los desafíos clave que presentan estas áreas.
Entre los consensos se advirtió que la complejidad metropolitana exige soluciones integrales y coordinadas que trasciendan las fronteras administrativas y se viabilicen a través de acuerdos intergubernamentales sólidos y efectivos. Asimismo se remarcó que la construcción de una institucionalidad robusta es esencial para hacer sostenibles las experiencias y garantizar la continuidad de las políticas sectoriales a largo plazo.
Es importante destacar que la creación de mecanismos de gobernanza metropolitana no solo facilita la coordinación de políticas y la gestión eficiente de los recursos, sino que también promueve la participación ciudadana, la transparencia y el control en la toma de decisiones. La voluntad política, la capacidad técnica y la participación ciudadana son elementos clave para avanzar hacia un modelo de gobernanza metropolitana que promueva el desarrollo sostenible y la calidad de vida de todos los habitantes.
En base a estos consensos, se construyeron algunas propuestas por parte de los expositores. Antonio María Hernández propuso incorporar una cláusula constitucional pero genérica, ya que descree de las constituciones reglamentarias. Hacer referencia de poder crear entes coordinadores y que el resto de las cuestiones se analicen de acuerdo a cada realidad. Manuel Courel: subrayó la necesidad de que las provincias sean parte del acuerdo.
Los juristas Habib y Arballo coincidieron en establecer en el texto constitucional un mandato de coordinación hacia los municipios. Incluso, Arballo subrayó la importancia de crear un derecho intraprovincial para resolver los temas entre los municipios y los municipios con la provincia incorporando el deber de cooperación intermunicipal y principios como el de confianza legítima que sirvan para cuando los jueces tengan que resolver.
Estela Massa sostuvo que: “la base fáctica tenida en cuenta por el constituyente provincial se ha modificado y que es misión del derecho proveer distintas alternativas o herramientas.
La Dra. Ábalos recalcó que las constituciones provinciales deberían contener expresamente, tanto en las atribuciones provinciales como municipales, la necesidad de acordar la creación de áreas metropolitanas de la mano de acuerdos entre los distintos órdenes de gobierno.
Javier Noguera mencionó la necesidad de contar con un organismo supramunicipal.
Daniel Cravacuore abordó la cuestión desde la perspectiva federal y provincial, resaltando la importancia de superar enfoques sectoriales y avanzar hacia una abordaje integral y federal de la problemática metropolitana.
A partir de los consensos expresados en las Jornadas, entendemos que hay acuerdo generalizado acerca de la posibilidad de establecer una cláusula abierta que promueva lineamientos y criterios generales de referencia para las áreas metropolitanas y la cooperación y coordinación interjurisdiccional que conllevan, dada su creciente relevancia en el plano nacional. Se recomienda la inclusión de una cláusula general que fomente explícitamente la gobernanza colaborativa y la toma de decisiones conjunta en estas áreas.
La Gestión Metropolitana en México
Respecto a la Conferencia Magistral sobre el marco normativo para las áreas metropolitanas de México que fue dictada por el Dr. Alberto Arellano Ríos de El Colegio de Jalisco, son muchas las cuestiones relevantes que pueden extraerse. Por un lado, se mencionó que la gestión de las áreas metropolitanas en México fue abordada históricamente a través de diversos enfoques, que pueden categorizarse en:
- Planeación y ordenamiento territorial (nivel administrativo): Instrumentos técnicos para guiar el desarrollo y la organización del territorio metropolitano.
- Coordinación intergubernamental (político-gubernamental): Mecanismos de colaboración entre los diferentes niveles de gobierno involucrados en la gestión metropolitana.
- Gobernanza vertical y centralizada: Un modelo donde las decisiones y la dirección fluyen principalmente desde el gobierno federal hacia los niveles inferiores.
- Gobernanza colaborativa y descentralizada: Un enfoque que busca una mayor participación de los actores locales y una distribución más equitativa del poder en la toma de decisiones.
Asimismo, en el plano comparado con Brasil, se ha identificado un federalismo rígido y vertical como característica común. En el caso específico de México, esta condición se ve acentuada por el peso histórico y sociológico del centralismo de la capital, un fenómeno singularmente descrito por Octavio Paz en “El Laberinto de la Soledad” al señalar que “México quizá, es el único caso en el que una ciudad le da el nombre a todo un país”.
Por otro lado, el Dr. Arellano Ríos diferenció dos grandes fases en la evolución de la gestión metropolitana en México:
- FASE DE DISCUSIÓN (1990-2010): Formulación del problema. Este periodo se caracterizó por la identificación y el debate sobre los desafíos inherentes a la gestión de las crecientes áreas metropolitanas.
- FASE DE DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS (Dos primeras décadas del siglo XXI): En esta etapa se comenzaron a desarrollar e implementar instrumentos y marcos legales para abordar los problemas identificados.
Dentro de esta segunda fase, se destacan los siguientes elementos:
- En el ámbito de la planeación y ordenamiento territorial, el trabajo conjunto del INEGI, CONAPO, Sedesol y Sedatu ha llevado a una redefinición de las delimitaciones metropolitanas. El último ejercicio resultó en la identificación de 48 zonas metropolitanas, 22 metrópolis municipales y 22 zonas conurbadas, lo que representa una variación significativa respecto a delimitaciones previas (de 74 a 48 zonas metropolitanas).
- La creación del Fondo Metropolitano (2006-2020) representó un esfuerzo por destinar recursos específicos para el desarrollo de estas áreas.
- La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (2016) incluyó formalmente la dimensión metropolitana en su marco legal.
- A nivel subnacional, se ha buscado innovar en los esquemas de coordinación intergubernamental, con entidades federativas creando leyes específicas para sus áreas metropolitanas, siendo el caso del área metropolitana de Guadalajara uno de los ejemplos más relevantes.
Esta charla sin dudas fue de particular interés a fin de conocer la realidad constitucional en clave metropolitana de un país federal como el nuestro, pero que ha podido realizar avances que Argentina todavía no ha registrado.
Gabriel Fernández Arjona/Ciudadanía Metropolitana
Ciudadanía Metropolitana