El Prof. Dr. Alberto Arellano Ríos, reconocido investigador en temas de gobiernos locales de El Colegio de Jalisco, analiza en una nota especial para “Mundo Metropolitano” la implementación del Fondo Metropolitano en el país Azteca y las consecuencias actuales de su eliminación, producto del decreto de octubre de 2020.
Múltiples estudios y especialistas plantean que el siglo XXI es un cambio de época. De hecho, califican a esta centuria como “la era de las metrópolis”. En diversos trabajos sostienen que estamos ante una revolución que va más allá de la cuestión estrictamente urbana. Dicho fenómeno es conocido como “metropolización”. Esto implicará transformaciones no sólo en términos morfológicos y funcionales, sino que dichos territorios metropolitanos, los cuales se hayan interconectados globalmente, se expresarán los cambios paradigmáticos en términos civilizatorios.
En lo metropolitano también se agudizarán los viejos problemas y resurgirán otros. No obstante, las metrópolis son quizá el espacio privilegiado para pensar y actuar frente a ellos. Esto se debe a que en el territorio metropolitano coinciden en tiempo real, lo barrial, lo local, lo urbano, lo metropolitano, lo regional, lo nacional y lo global. En ellos los fenómenos dejan la abstracción y se pueden observar o palpar de manera directa. Y en el contexto anterior, está inserta América Latina. Pues muchas de sus metrópolis se incrustan en automático en dichas dinámicas. Otras emergen o son ajadas hacia a dicha tendencia. En tal travesía, la gestión y el gobierno de las metrópolis se convierten en temas nodales.
En lo que respecta a México, el problema de la gestión de las zonas metropolitanas surgió como problema de política pública en la década de 1980. Esto se dio en un marco de descentralización de funciones nacionales y de democratización del país por la vía electoral. Pero fue en la década de 1990 fue cuando lo anterior se intensificó. Surgió así un problema público y de debate académico muy intenso. Y aunque el país en sus dos primeras décadas del siglo XXI se contrarrestaron los procesos anteriores, pues se están dado una fuerte re-centralización y autocratización en la que la Federación, y más específicamente la presidencia de la República, al estar concentrando poder, no puede ocultarse que las metrópolis del país estarán llamando la atención de un problema de fondo y de largo aliento no resuelto en el Estado mexicano: el federalismo. Por lo tanto, se puede sostener que en mucho de lo que se ha avanzado se esté dando marcha atrás, tarde o temprano terminará por resurgir como un hecho irreversible.
De lo anterior se desprende que en México hay un marco institucional desarticulado e inconexo en las políticas e instrumentos para hacer frente a los problemas metropolitanos. Esto se resume en la frase coloquial, la cual indica que para atender esta realidad en la acción gubernamental de México se hacen “remiendos”. Pero como quiera que sea, ha habido reformas legales, creación de políticas y programas, planes y proyectos de carácter nacional para atender lo metropolitano, así como que algunas diversas entidades federativas o metrópolis en específico hagan lo propio. El estado de Jalisco y su área metropolitana de Guadalajara son un referente al respecto.
De esa amplia gama de acciones para gestionar y gobernar las metrópolis en México, una es la que se refiere al llamado Fondo Metropolitano. Este Fondo tuvo existencia en el periodo que va de 2006 al 2020. Asumió como objetivo “fortalecer a las metrópolis del país para impulsar su competitividad y mejorar su productividad”. Aunque en la práctica fue una bolsa de recursos públicos en la que los municipios que formaban parte de una zona metropolitana, presentaban proyectos y construían la obra pública de carácter metropolitano que por sí solos no podrían construir. Aunque cabe aclarar que un antecedente de Fondo Metropolitano, ya existían una década atrás en el área metropolitana de Guadalajara, el cual consideraba la participación de los municipios que lo integraban y el gobierno de Jalisco.
El Fondo Metropolitano tuvo aciertos y desaciertos. Una de las críticas fue que limitó el asociacionismo intermunicipal y la coordinación intergubernamental que el marco institucional mexicano reconoce y permite en la temática de lo metropolitano. Esto dejaba de lado otras temáticas de política pública: medioambientales y de promoción económica, principalmente. De ahí que muchos municipios del país buscaran afanosamente en constituirse jurídicamente como zonas metropolitanas. Esto se debió a que la comisión interinstitucional (integrada por las dependencias de la SEDATU, el INEGI y el CONAPO) en sus ejercicios de actualización donde daba cuenta de las nuevas zonas metropolitanas, estuvieran al pendiente de sus delimitaciones. En el periodo que va de 2000 a 2018, el país pasó de 32 zonas metropolitanas a 74. Pero en el más reciente ejercicio (2020) el transitó fue una reducción a 48 zonas metropolitanas, 22 metrópolis municipales y 22 zonas conurbadas. Esto porque el ejercicio de la comisión interinstitucional implicó una redefinición.
Derivado de dichos ejercicios de planeación los municipios que formaban parte de alguna de alguna zona metropolitana, buscaban solicitar a los congresos de sus respectivos estados que dicho reconocimiento fuese jurídico para poder optar al Fondo. En este entorno otros municipios hacían enormes esfuerzos por cumplir con estos requisitos, ignorando otros temas y mecanismos para la coordinación intergubernamental. La razón por la que la coordinación intergubernamental se limitó a lo metropolitano se debió a que los municipios postulaban proyectos para obtener financiamiento para obras de infraestructura vial y urbana, transporte público y movilidad e infraestructura hidráulica, principalmente.
Pero diversos estudios hicieron notar que la obra construida tenía que ver con la construcción de grandes avenidas, pasos a desnivel, nodos viales o aquella que beneficiara el uso del automóvil. De ahí que algunos años después se hicieran ajustes que apuntaran para apoyar proyectos de movilidad no motorizada. Empero, esto ya no pudo valorarse sus resultados en su justa dimensión debido a su desaparición.
Además, el Fondo Metropolitano también recibió severas críticas. Las principales en orden de importancia fueron que había sobrecostos en los precios; existían obras que carecían de sentido e impacto metropolitano; que eran proyectos que sólo contaban con el nombre; que los recursos eran asignados de manera inadecuada; o bien que las zonas metropolitanas del Valle de México, Guadalajara y Monterrey acaparaban la mayor parte de los recursos debido a su capacidad institucional y peso político.
Otra de las críticas fue que en su diseño organizativo la toma de las decisiones del destino de los Fondos Metropolitanos no era democrático. La participación ciudadana y de otros actores de la sociedad civil no hacían contrapesos en la toma decisiones sobre el fin y uso de dichos recursos. No obstante, el principal incentivo de tipo positivo, fue que en la gestión para la obtención de dichos montos, los gobiernos locales se veían obligados a coordinarse y sumar esfuerzos.
Los cuestionamientos fueron el pretexto para que la llamada Cuarta Transformación despareciera este instrumento de política pública. Empero, y pese a las críticas, a la distancia se puede sostener que el Fondo Metropolitano fue el principal instrumento de una política pública nacional metropolitana, aunque fuera difusa y que se insertaba en un incipiente proceso de afianzamiento institucional. También que fue uno de los principales incentivos que tenían los municipios para coordinarse y hacer la obra pública e infraestructura metropolitana.
Desaparecido el Fondo Metropolitano, no está demás decir que se le extraña. La idea era mejorarlo. Hacer los ajustes que se encaminaran a resolver las debilidades y las amonestas que en su momento se le señalaron. Por lo tanto, la desaparición del Fondo Metropolitano no era lo adecuado. Algunos plantearon que sólo bastaba que se hiciera respetar sus reglas de operación, otros más en poner candados y hacer los ajustes en su diseño. Tal y como en buena parte de este texto se han señalado sus falencias.
Otra de las críticas y cuestionamientos nodales que se hacían al Fondo Metropolitano fue que un puñado de zonas metropolitanas acaparaban los recursos de los mismos. Esto también hizo pensar en crear mecanismos de solidaridad y subsidiaridad entre las zonas metropolitanas. Un ejemplo, fue traer la fórmula que se hacía en el reparto de los recursos públicos a los partidos políticos. Del 100% de los recursos públicos que tenía registro ante las autoridades electorales, 70% se repartían en función de la votación recibida y el otro 30% de manera igualitaria. Algo así se pensó en extrapolar al Fondo Metropolitano, pero en función de los objetivos e intenciones del mismo.
Al final, la decisión acerca de su desvanecimiento perjudicó a las zonas metropolitanas de todo el país, principalmente a las que estaban emergiendo o insertándose en la tendencia global de la metropolización, y con ello incentivando a que los problemas de carácter trans-municipal los rebasaran, y desde el ámbito nacional colocar el tema a los gobiernos locales. De lo expuesto, se resalta la importancia nodal de los recursos financieros en el tema metropolitano. Sin presupuestos que sustenten o arropen el marco normativo y las políticas en la materia, éstas quedan en buenas intenciones, por decir lo menos. De ahí la importancia de este rubro y que los mecanismos de gobernanza metropolitana los consideren en la formulación del problema y la construcción de sus diseños institucionales.
Alberto Arellano Ríos
El Colegio de Jalisco
Ciudadanía Metropolitana