Teniendo como marco el Salón Auditorio del Centro Creativo El Obrador, se presentó el 12 de diciembre la investigación sobre Gobernanza en Áreas Metropolitanas de Argentina, que fuera llevada adelante desde finales de 2022 por el equipo de Ciudadanía Metropolitana.
Al dar la bienvenida a los presentes y a todos aquellos que desde distintos puntos del país siguieron la transmisión en directo, Claudio Augugliaro, Presidente de Ciudadanía Metropolitana agradeció en primer lugar a Federico Recagno el apoyo para la realización de la presentación, haciendo extensivo el reconocimiento a todo el equipo administrativo y técnico del Centro Creativo.
Seguidamente, le tocó reseñar el proceso de esta investigación, que fue la principal línea de trabajo llevada adelante por Ciudadanía Metropolitana a lo largo de los últimos dos años. Más allá de esto, Augugliaro detalló también el trabajo y los avances en el impulso al debate metropolitano que se han materializado a lo largo de 2024, como parte de los lineamientos de trabajo planteados por Ciudadanía Metropolitana.
En este sentido, detalló las actividades realizadas en el interior del país, junto a organizaciones de la sociedad civil y entes metropolitanos; resaltó la participación de Ciudadanía Metropolitana en foros internacionales sobre las temática urbanas y metropolitanas donde se plantearon los avances de las experiencias argentinas; la consolidación de los canales de difusión de información y noticias metropolitanas que impulsa la organización; la colaboración con las experiencias del interior en temas de mejora de los acuerdos de gobernanza y también resalto el trabajo en común que en el presente año ha visto multiplicarse en los acuerdos de cooperación suscriptos, tanto con organizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas y entes metropolitanos, más allá del trabajo que viene desarrollándose con otras OSC , tanto para la conformación de una Red Federal, como la promoción de distintas acciones que dan cuenta de una decisión de potenciar la presencia del tema en las agendas públicas.
Augugliaro agradeció a todos los que a aportaron en esta investigación desde distintos espacios y se refirió a la misma como un verdadero trabajo de “arqueología metropolitana” y resaltó también el trabajo voluntario de quienes integran la organización. Más allá de ello realizó dos agradecimientos especiales: a Artemio Abba, que ha sumado su apoyo a la investigación desde un comienzo y que es autor de una colaboración específica a partir de la actualización de su Índice de Complejidad Metropolitana y a Fabio Quetglas que estaba presente en el escenario para comentar la investigación, y ha sido un consejero y una presencia constante en los casi 8 años de vida institucional de la asociación civil.
Al comienzo de la presentación el equipo de Ciudadanía Metropolitana se preocupó en aclarar que la investigación estaba centrada en analizar los marcos y las formas en que se articula la cooperación y coordinación en las áreas metropolitanas, desde una mirada de las ciencias sociales y teniendo como objetivo la gobernanza, por lo cual no se aborda en el estudios el fenómeno metropolitano desde un punto de vista urbanístico, económico o vinculado a la cuestión del desarrollo social.
Gabriel Fernández Arjona realizó una presentación general del Informe, donde reseñó la metodología de trabajo, que partió de la hipótesis de entender que el nivel de institucionalización de las experiencias incide en su sostenibilidad en el tiempo, y que la existencia de marcos normativos que la promuevan es una condición necesaria para la Gobernanza en las áreas. Y a continuación detalló los objetivos de la investigación, sus ejes de abordaje y los instrumentos utilizados para la misma.
Luego se mencionaron las doce experiencias abordadas, explicando las características generales que nos llevaron a centrar la investigación en ellas. Respecto a los instrumentos de investigación, profundizamos en cada uno de ellos. Se explicó cómo realizamos las entrevistas estructuradas, semiestructuradas y en profundidad, el trabajo territorial que produjimos con los distintos viajes realizadas en el tiempo que lleva la investigación y la fuente documental analizada.
Para finalizar, Arjona expuso algunas conclusiones preliminares que surgieron del análisis comparado de las experiencias. En este sentido, se constató que si bien hay una carencia de marcos normativos federales y, en muchos casos provincial, hay elementos jurídicos suficientes en todas las provincias para propiciar esquemas de coordinación. Seguidamente, se refirió a la importancia de formalizar espacios de acuerdo/coordinación, los cuales mencionó deben ser flexibles para que se adapten de la mejor manera a cada territorio. Así también se definió que la falta de institucionalización y de debate público es un déficit atribuible a la política. En cuarto lugar, se estableció que en la mayoría de las experiencias el tema del financiamiento y participación ciudadana son los temas menos desarrollados. Asimismo, se sostuvo la necesidad de profundizar las capacidades técnicas de los entes para poder dotarlos de mayores competencias. Finalmente, mencionó la importancia de construir datos y documentar las experiencias.
Carencia de información sobre las áreas
Ante las limitaciones en materia de datos e información sobre las áreas, Ayelén Bertón señaló que como parte de la investigación se ha desarrollado el Índice de Gobernanza de Áreas Metropolitanas en Argentina (IGAM). Este instrumento busca evaluar las dinámicas cotidianas de las áreas metropolitanas, medir sus avances y ofrecer un punto de partida para medir los avances en materia de gobernanza en el país.
Para el equipo de Ciudadanía Metropolitana la ausencia de una definición oficial de área metropolitana (AM), complica la recolección y análisis de datos, dados los diferentes criterios empleados por instrumentos estadísticos existentes – tales como el Censo Nacional de Poblaición y Vivienda y la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) elaborados por el INDEC-. Además, se mencionó la escasez de estadísticas en niveles subnacionales y locales, lo que representa un desafío adicional para avanzar en la medición de las dinámicas metropolitanas.
Seguidamente, Bertón señaló que en su primera versión, el IGAM incluye ocho experiencias específicas y define un marco inicial a diciembre de 2023, donde quedan por fuera aquellas experiencias basadas en dispositivos de coordinación sectorial, debido a que no pueden analizarse con el mismo criterio que las integrales. Por ello, plantea una “foto” inicial, basada en 4 variables. La primera de ellas, denominada Marco Legal e Institucionalidad, analiza los encuadres jurídicos, el modelo organizacional y la estructura de funcionamiento de cada experiencia, así como también la participación de los diferentes poderes y jurisdicciones que conforman el área. La segunda, Competencias y Planes de Alcance Metropolitano, busca verificar la existencia de planes estratégicos de alcance metropolitano, así como el nivel de desarrollo de proyectos y las competencias que las áreas han desarrollado en cada uno de ellos. La tercera refiere al Financiamiento, entendiendo su importancia en el desarrollo de las áreas, se identifican las diferentes fuentes de las que proviene, así como la frecuencia y sostenibilidad, identificando dos grandes dimensiones: aquella ligada al sostenimiento de la estructura de funcionamiento en caso de haberla, y aquella atinente al financiamiento de los proyectos ejecutados. La cuarta variable es la de Legitimación y Participación Ciudadana, donde también se analiza en dos dimensiones: la existencia de normativa en la materia en relación al acceso a la información y diversos niveles de procesos participativos y, en paralelo, se analizan las iniciativas que han tenido lugar en la práctica -normadas o no- bajo la misma lógica.
De acuerdo a los autores de la investigación este índice permite observar la sostenibilidad de cada experiencia en el tiempo, la transversalidad en la mirada metropolitana y las dinámicas de poder en la toma de decisiones. Así también, nos permite identificar la mirada estratégica de las experiencias, así como los avances efectivos en proyectos regionales y su predominancia sobre divisiones administrativas. En relación al financiamiento, identificar la existencia de fondos funcionales, así como la participación jurisdiccional en el sostenimiento y fuentes de grandes proyectos. Y por último, otorga un lugar central al peso real de la participación en las experiencias, la correlación entre normativa y práctica, y la construcción de un sujeto metropolitano, como eje fundamental en la gobernanza.
Hallazgos iniciales
El análisis de las experiencias metropolitanas en Argentina en materia legal revela que el convenio entre gobiernos locales es el encuadre jurídico más común, siendo los entes autárquicos de coordinación el modelo organizacional predominante. Asimismo, cabe destacar que más del 75% de los casos muestran un alto nivel de participación de los gobiernos locales, con Jujuy erigiéndose como el único caso con coordinación legislativa.
En cuanto a las competencias, aunque en la casi totalidad de los casos analizados han desarrollado Planes Estratégicos Metropolitanos (PEM), el nivel de avance en proyectos es bajo y las competencias presentan una notable heterogeneidad en términos de jerarquías y enfoques.
Los desafíos más presentes están en materia de financiamiento y participación ciudadana. El financiamiento de las estructuras organizacionales es un desafío, ya que menos del 50% de los casos cuentan con recursos específicos, con variaciones en origen, frecuencia y cumplimiento, con predominancia de la participación de los gobiernos locales. Sin embargo, los proyectos metropolitanos están financiados en el 100% de los casos, con fuentes múltiples, donde el peso mayor recae en financiamiento externo.
En términos de legitimación y participación ciudadana, se mencionó que predominan las instancias consultivas y de difusión, tanto normadas como no normadas, aunque no se registran casos con mecanismos de auditoría o control. Ninguna experiencia alcanza más del 50% de los puntos posibles en este ámbito.
Una hoja de ruta para las experiencias metropolitanas
Finalmente, María Lorena Carballo presentó una herramienta construida a partir del análisis de la evidencia y experiencia registrada durante la investigación, es una guía de buenas prácticas que integra, condensa y explicita los desafíos que enfrentan las áreas metropolitanas argentinas a la hora de avanzar o comenzar su camino de institucionalización para construir políticas públicas, acciones y planes que fortalezcan la gobernanza metropolitana. El Circulo para la Gobernanza Metropolitana (CIGAM) plantea tres dimensiones, en las cuales se esbozan 5 desafíos claves para una buena gobernanza metropolitana y 5 ejes estratégicos para afrontarlos.
Estos 20 lineamientos, entonces, son una hoja de ruta que proponen los autores de la investigación, en materia de toma de decisión para todos los gobiernos, empresas y organizaciones de la sociedad civil que se propongan materializar ejes estratégicos metropolitanos.
De acuerdo a lo mencionado por Augugliaro al cierre, los análisis de cada una de las experiencias van a comenzar a ser publicados periódicamente en el sitio de Ciudadanía Metropolitana, mientras que el informe final estará disponible en el mes de marzo de 2025.
Podes revivir la presentación del informe desde nuestro canal de YouTube https://www.youtube.com/watch?v=0D77fBuwuy4&t=4687s
Ciudadanía Metropolitana