Ciudadanía Metropolitana

Abba: “El crecimiento metropolitano y la complejización de su interjurisdiccionalidad no fue acompañada por una adecuada Institucionalidad”

El siguiente es el reportaje que gentilmente nos concediera Artemio Abba. Abba es Arquitecto y Planificador Urbano y Regional, asimismo es Coordinador General del Observatorio Urbano Local Buenos Aires Metropolitana CIHAM/FADU/UBA

Desde el Observatorio de la Institucionalidad Metropolitana de Buenos Aires ha venido desarrollando teorizaciones tanto sobre la complejidad que presentan las áreas metropolitanas, como alternativas para institucionalizar una coordinación en la región. Qué características esenciales cree Ud. debiera tener un modelo de gobernanza posible para la región metropolitana de Buenos Aires, en función de nuestra realidad histórica, política y social y qué herramientas debiera incorporar para atender las profundas desigualdades que encontramos en su territorio.

A. Abba – Nuestro trabajo constituye una saga de la obra del investigador Horacio Torres, a quien reconozco como mi maestro, que construyó un modelo socioterritorial que explica el proceso de metropolización de Buenos Aires desde sus inicios a fines del Siglo XIX hasta fines del Siglo XX. Basados en ese monumental trabajo de Torres, desarrollado a lo largo de 4 décadas, que llegaba hasta la caracterización de los límites al desarrollo de la Buenos Aires Metropolitana concluimos que uno de los obstáculos que la limitan lo constituye la falta de algún modo de coordinación de políticas integradas.

A partir de esa hipótesis creamos el Observatorio Urbano Local Buenos Aires Metropolitana[1] (OULBAM), y uno de los principales objetivos fue contribuir a la formación de institucionalidad metropolitana observando los cambios que se producían en el tiempo. Paralelamente encaramos un trabajo de investigación que intentó la medición de esos cambios partiendo del concepto Complejidad Interjurisdiccional (CI)[2] que combina dos variables: una cualitativa Grado de Interjurisdiccionalidad (GI) y otra cuantitativa Nivel de Interjurisdiccionalidad (NI).

Una de las aproximaciones a la realidad metropolitana del país fue la aplicación del CI a la red de 26 aglomeraciones urbanas metropolitanas del país, según la definición del INDEC con los datos censales 2001, Figura 1, permitiendo realizar un análisis comparativo. La indagación del conjunto de aglomerados que presentaban algún grado de complejidad interjurisdiccional permitió descubrir que la diversidad de situaciones no se asociaba ni: 1) al tamaño poblacional o extensión territorial de los aglomerados, ni 2) a la cantidad de unidades de gobierno local o provincial, sino que la CI de cada una de las aglomeraciones es el resultado de combinación de ambos atributos.

FIGURA 1 – Aglomeraciones del país según tipo de Complejidad Interjurisdiccional

Se clasificaron las diferentes situaciones de acuerdo a las variables definidas y se construyó una tipología que le otorga a la Buenos Aires Metropolitana (BAM) el más alto nivel de Complejidad Interjurisdiccional (GI: 5, NI: > 0,5) y se identificaron las posibles respuestas de formación de institucionalidad mas adecuadas. Le siguen a bastante distancia Neuquén-Cipolletti y Viedma-Carmen de Patagones (G: IV y NI: > 0,1 < 0,5) y San Francisco-Frontera (GI: III y NI <0,1) completando las que son aglomerados interprovinciales que requieren formatos que incluyen la participación estadual, Figura 2.

Las aglomeraciones que les siguen con grado II o menor son en su mayoría capitales de provincia que se extienden sobre el territorio de Municipios vecinos, conformando un suburbio por fuera del distrito capital, por lo que la respuesta podría ser algún formato de asociación intermunicipal o creación de un ente metropolitano creado por ley provincial. La primacía urbana se corresponde con la capitalidad provincial, condición que les otorga atracción por su rol administrativo con algunas pocas excepciones (casos de Santa Fe, en la provincia del mismo nombre, Viedma en Río Negro, Rawson en Chubut, y Ushuaia en Tierra del Fuego).

De esta manera la gran diversidad de casos se reduce a tres tipos principales para los que se identifican diferentes modalidades de gestión con algún grado de formación de institucionalidad metropolitana. Hay que consignar que dada la fuerte dinámica de crecimiento urbano de los aglomerados también imprime una variación en el tiempo del número de áreas metropolitano así como su configuración territorial.

FIGURA 2 –Alternativas de institucionalidad metropolitana según la complejidad interjurisdiccional

La Buenos Aires Metropolitana, por ser el foco de los análisis del OULBAM, la estudiamos no solo en su situación actual respecto del CI sino que la observamos desde una perspectiva histórica. Nos interesaba evaluar como evolucionada la complejidad y como incidía cada uno de los factores componentes (NI y GI) a lo largo del tiempo y evaluar de qué manera la afectaban  en el caso de la BAM.

Buenos Aires tuvo una metropolización temprana respecto del resto de las ciudades de Latinoamérica ya en 1920 alcanzaba los 2,5 millones de habitantes mientras México y San Pablo rondaban apenas 0,5 millones, Figura 3. Su expansión en la etapa del predominio del modo de transporte ferroviario, con una red radial de cercanías le marcó una fuerte matriz de corredores urbanos que atravesando límites de estados y municipios que fueron integrando la BAM interjurisdiccionalmente y que por otro lado generaron una fuerte centralidad metropolitana que se materializó como un centro histórico altamente especializado que hoy mantiene su alto potencial y nunca atravesó períodos de decadencia como sufrieron otros centros históricos de AL.

FIGURA 3 – Etapas del proceso de metropolización de Buenos Aires, México y San Pablo

El crecimiento metropolitano y la complejización de su interjurisdiccionalidad no fue acompañada por una adecuada formación de institucionalidad que permitiera gestionar las cuestiones de escala metropolitana que se fueron sumando a las de alcance local. Se registraron solo algunas formas de institucionalidad de la BAM a lo largo de su historia que no tuvieron vigencia más allá de breves tramos que nunca se prolongaron más que un período de gobierno (regionalización en los 70’ e intento de asociación intermunicipal en los 80’).

Desde el punto de vista cualitativo los cambios más destacables del grado de interjurisdiccionalidad son: 1) la capitalización de Buenos Aires en 1890, que eleva el CI por su separación de la Provincia de Buenos Aires y por pasar a ser sede de la Capital del Estados Nacional, y 2) Reforma de la Constitución de 1994 que le otorga un status de cuasi-provincia elevando nuevamente el CI por un cambio en la relación con la Provincia de Buenos Aires. Desde el indicador de nivel de interjurisdiccionalidad los cambios más importantes se produjeron en el curso un largo período entre 1890 y 1994, durante el cual se expandió fuertemente el suburbio integrándose al territorio metropolitano total o parcialmente partidos del Gran Buenos Aires con un patrón urbano de tipo de “mancha de aceite” (suburbio), después de 1994 continuó el crecimiento aún más extensivo pero de “tipo archipiélago” (periurbio), provocado por el auge de los countries aumentando aún más NI.

FIGURA 4 –Evolución de la Complejidad Interjurisdiccional de la BAM según del NI y GI entre 1869 y 2001

Desde esa perspectiva identificamos los posibles esquemas de institucionalidad para la BAM, entre los que seleccionamos los siguientes: la asociación intermunicipal, la regionalización interprovincial y nuestra propuesta de comisión parlamentaria interjurisdiccional. La conclusión alcanzada se puede sintetizar en los siguientes puntos:

  • El esquema intermunicipal no es a nuestro juicio factible a partir de la constitución de 1994 que le otorgó el status de cuasi provincia a la CABA convirtiendo a la BAM en una aglomeración de alto grado de complejidad interjurisdiccional CI. Tal categoría de CI impide la creación de un ente intermunicipal que atraviese límites provinciales. Si sería posible en casos de aglomerados urbanos intraprovinciales como Rosario, Córdoba o Mendoza.
  • La regionalización interprovincial se hace posible a partir de la citada nueva constitución de 1994 que admite la conformación de regiones con la finalidad del desarrollo económico y social (Articulo 124) y por la elevación del status de la Ciudad de Buenos Aires ya mencionada. Se debería desarrollar el formato legal que permitiera incluir al Estado Nacional en la Región a crear y que definiera cuál sería el rol con el que participaría.
  • El Parlamento Metropolitano permitiría un funcionamiento armónico que relacionaría las funciones parlamentarias específicas metropolitanas estableciendo políticas públicas metropolitas y dejando a cargo la ejecución de las mismas a los ejecutivos nacional, provincial y municipal de manera coordinada entre aquellos de acuerdo a su grado de compromiso en cada proyecto.

-Hace unos años Ud. propuso la idea de conformar un Parlamento Metropolitano, como una instancia de cooperación entre los legislativos de la región. Teniendo en cuenta que uno de los problemas a abordar en el proceso de conformación de una institucionalidad metropolitana es el de la compatibilización normativa, cree Ud. que esa es una propuesta vigente para dar respuesta a esa cuestión? Cómo estructuraría ese Parlamento?

A. Abba – La propuesta, que surgió a partir de los estudios realizados sobre la evolución de la interjurisdiccionalidad de la BAM ya comentados, esta condicionada por el su CI, el más alto del país y uno de los más altos del mundo. Entendimos que ese resultado colocaba a la problemática de la interjurisdiccionalidad entre los principales obstáculos para la resolución de sus problemáticas comunes. Además estamos convencidos que la creación de un órgano de gestión intermedio no implica una absorción de las competencias de los gobiernos incluidos (nacionales, provinciales y municipales) sino que se haría cargo de nuevas funciones que surgen del funcionamiento integrado de todas las jurisdicciones involucradas.

La idea central de crear una comisión parlamentaria interjurisdiccional, Parlamento Metropolitano (PM) consideramos que está vigente aunque requeriría alguna actualización dado que la propuesta ya tiene casi 15 años[3]. Su virtud de tipo jurídico es que habilitaría un espacio de formulación de políticas públicas metropolitanas más compatible con la conformación federal del Estado argentino, y tendría algunas ventajas que destacamos:

– No constituiría un nuevo espacio político sino que sería una Comisión Interparlamentaria con las competencias de formulación de políticas interjurisdiccionales que refrendarían los respectivos parlamentos y serían ejecutadas por las autoridades gubernamentales nacionales, provinciales y municipales

– Tendría una ponderable continuidad en la formulación y seguimiento de las políticas públicas más allá de los cambios en el Poder Ejecutivo Nacional por la renovación parcial de la conformación de los cuerpos legislativos.

– No requeriría agregar un acto eleccionario especial que implicaría costos adicionales en los presupuesto de los niveles involucrados.

-Economía operativa dado que se constituiría con diputados electos en las elecciones generales nacionales y provinciales no requiriendo erogaciones adicionales.

FIGURA 5 – Origen electoral de los diputados a integrarse al Parlamento Metropolitano: 1ra., 3ra., 8va. de la Provincia de Buenos Aires y CABA

La necesidad de dar respuesta a los desafíos planteados por la pandemia hizo que se constituyeran espacios informales de diálogo y cooperación entre las distintas jurisdicciones presentes en el territorio metropolitano, y más aún entre municipios del conurbano que no habían coordinado políticas en común. ¿Cómo evalúa este momento para comenzar a avanzar en el debate sobre la generación de un modelo de gobernanza metropolitana para la región?

A. Abba – Creo que nunca como ahora, en el transcurso de la pandemia, se produjo una visibilización de la unidad sistémica del territorio metropolitano, transformándose AMBA en una palabra mágica usada con propiedad por funcionarios, medios de comunicación y ciudadanos en general. Por otra parte no se registra antecedentes en que la coordinación de hecho mostrara una eficacia en su actuación como la lograda y recibiera tan alto grado de aprobación por parte de la opinión pública.

Esta circunstancia representa una oportunidad única para un salto de  escalón de coordinación alcanzado: de “la lograda institucionalidad de hecho” a una futura “institucionalidad formal de derecho”. Se concretaría en el caso en la postpandemia de la Buenos Aires Metropolitana la prometida consigna de que de la pandemia deberíamos salir mejores.

FIGURA 6 – Visibilización de la unidad sistémica del territorio metropolitano como en el curso de la pandemia

Por otra parte el evento del Covid19 alcanzó niveles de difusión inéditos a nivel planetario y tienen que ver con un mundo hiperconectado producto del fenómeno de globalización, que avanzó fuertemente en la segunda mitad del Siglo XX y lo que va del nuevo siglo. Se pueden encontrar reacciones de tipo institucional de coordinación en otras latitudes, un ejemplo notorio es la gestión de hecho de la pandemia de tipo interestadual y metropolitano en el caso de EEUU[4] que tiene una organización Federal semejante en su alta complejidad a la de nuestro país.

Se firmaron pactos interestaduales en 3 regiones Pacto Oeste, Pacto Medio Oeste y Noreste para: 1) la defensa de la salud de los ciudadanos y 2) acordar las fases de apertura económica, tales  políticas son claramente divergentes con el gobierno federal y se explica porque los Estados firmantes son en su mayoría gobernados por el Partido Demócrata. También se están estudiando medidas a nivel de unidades censales denominadas mega-regiones, delimitadas por la Oficina del Censo de los Estados Unidos (constituyen en realidad megaregiones metropolitanas), para realizar mejoras futuras conjuntas en materia de la vivienda, el transporte y el medio ambiente.

FIGURA 7 – Nueva escalas de planeamiento frente al Covid19: Pactos interestaduales y políticas concertadas Megametrópolitanas en EEUU

Recientemente, los Diputados Nacionales Facundo Suárez Lastra y Fabio Quetglas presentaron un proyecto de Agencia para la Región Metropolitana de Buenos Aires. Cuál es su opinión en relación a esa iniciativa?

A. Abba – Fue una alegría para mí la noticia de la presentación del proyecto de Agencia para la Región Metropolitana, porque por una parte retoma las líneas de pensamiento desarrolladas en el seno de la Consejo Consultivo de la COCAMBA del cual formé parte representando al OULBAM/FADU/UBA[5] y  por otra la ya comentada favorable coyuntura en la que se propone. La discusión plural en ese organismo que coordinó el propio Facundo Suarez Lastra tenía por objeto proponer un órgano de coordinación para el aglomerado metropolitano.

El proyecto de creación de la Agencia Metropolitana muestra una factura legislativa impecable y retoma todos los antecedentes valiosos de intentos de plasmar formas de coordinación interjurisdiccional. Para la definición de la estructura retoma: 1) la idea de la Agencia Metropolitana, propuesta hace más de un década por la Fundación Metropolitana, en la conformación del Nivel Ejecutor del organismo, y también 2) la idea del Parlamento Metropolitano en el nivel formulación de políticas que adoptaría la denominación de Asamblea Metropolitana (AM) incorporando además de los representantes parlamentarios a los representantes de las autoridades nacionales, provinciales y locales.

En relación a posibles cuestiones a considerar en un debate futuro del proyecto de ley hay algunos temas que podrían aportar de los cuales el más sustantivo se refiere a la composición de la Asamblea Metropolitana. Su estructura en mi opinión se beneficiaría con incorporación de diputados de la Nación en igual número que Provincia y Ciudad dándole mayor equilibrio institucional y una más clara vinculación con los Poderes Legislativos con jurisdicción en la BAM.

Por otra parte incorporaría una definición del territorio de origen electoral de los diputados a incorporar en la Asamblea de la Agencia determinando que se  integren aquellos legisladores que tengan base política en el territorio metropolitano. También en la definición de los objetivos de la AM incorporaría en un sitio muy destacado la atención a la vulnerabilidad socio-territorial de la BAM, como principal factor de riesgo frente a posibles futuros eventos de pandemia.

Finalmente el propio Presidente de la Nación en la Conferencia de Prensa del 18 de julio, junto al Jede de Gobierno de la Ciudad y el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, lanzó el desafío de desarrollar un Plan para el AMBA y otras regiones del país en la postpandemia, abriendo un ancho camino institucionalizar la gestión de la ciudad real: la gran gran ciudad metropolitana

 

[1] En una primera etapa se llamó Observatorio de la Institucionalidad Metropolitana de Buenos Aires (OIMBA), hasta que en 2009, con su incorporación a la red del Observatorio Global de UN-Hábitat adopto el nombre de OULBAM.

[2] Abba, Artemio Pedro, (2010), “Metrópolis argentinas: agenda política, institucionalidad y gestión de las aglomeraciones urbanas interjurisdiccionales”, Café de las Ciudades, 2010. 176 p.  20×28 cm. ISBN 978-987-25706-0-6 1. Urbanismo. 2. Gobernabilidad. I. Título CDD 711.

[3] Artemio Pedro Abba, Formar institucionalidad metropolitana en Buenos Aires, Propuesta de gestión para el AMBA, OULBAM, Octubre 2006 (Publicado originalmente en Café de las ciudades Nº 48) y Libro Metrópolis Argentinas

[4] ANTHONY FLINT, (2020), “*The Coronavirus Pandemic Makes a Case for Megaregions”, Bloomberg Citylab,  APRIL 22, 2020.

[5] COCAMBA

Breve reseña sobre el Arq. Artemio Abba

Arquitecto y Planificador Urbano y Regional ha realizado trabajos sobre Planificación, Medio Ambiente y Ordenamiento del Territorio tanto cumpliendo funciones en organismos públicos como actuando como consultor para instituciones públicas o privadas.

En los últimos años viene desarrollando una continua tarea de investigación centrada en el Área Metropolitana de Buenos Aires realizando propuestas, publicaciones o disertando en múltiples eventos académicos. Actualmente es Coordinador General del Observatorio Urbano Local Buenos Aires Metropolitana que constituye un Programa de Investigación de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo y forma parte de la Red Global de Observatorios Urbanos de UN-Hábitat. Durante el 2010 publico el libro Metrópolis Argentinas / Agenda política, institucionalidad y gestión de las aglomeraciones urbanas interjurisdiccionales”.

Mención Sección Ensayo 13º Premio CPAU-SCA por el libro Metrópolis Argentinas / Agenda política, institucionalidad y gestión de las aglomeraciones urbanas interjurisdiccionales”.

Mención Sección Investigación 14° Premio CPAU–SCA libro HORACIO TORRES Y LOS MAPAS SOCIALES, en colaboración.

Premio INÉDITOS / INVESTIGACION 17º Premio SCA CPAU de Arquitectura y Urbanismo 2018: Identificación de la Estructura Socioterritorial de la Ciudad de Buenos Aires teniendo en cuenta su contexto metropolitano, en coordinación investigación