Por Eduardo José Grin. Profesor y investigador de la Fundación Getulio Vargas de Brasil. Experto en temas de federalismo, políticas públicas y gobiernos locales.
La Federación Brasileña está formada por 26 estados más el Distrito Federal, sede de la capital (Brasilia) y 5570 municipios y/o ciudades (la unidad más pequeña de la división política y administrativa). Por lo tanto, delante de la magnitud de la federación, asociado con niveles muy altos de desigualdad y heterogeneidad regional, se hace necesario la implantación de arreglos multiniveles entre las esferas nacional y subnacionales. En otras palabras, la combinación de coordinación federativa, derivada sobre todo del Gobierno Federal, con autonomía de los gobiernos sub-nacionales, reforzada por el reconocimiento de los municipios como entes federados autónomos, algo inusual en los países federativos.
Para el federalismo brasileño es imposible no lidiar con sus heterogeneidades/diversidades, el que depende de arreglos político-institucionales que han buscado, a lo largo de la historia, establecer un modelo que garantice la unidad en la diversidad. Esto llevó a crear instituciones y políticas gubernamentales que garanticen la autonomía de los gobiernos y que tratasen de reducir las desigualdades socioeconómicas y institucionales existentes. La Constitución Federal de 1988 consolidó esta visión federativa, construyendo un federalismo democrático con más instrumentos de cooperación y coordinación entre las partes. La Constitución de 1988 tuvo una serie de incentivos para construir un paradigma más cooperativo y entrelazado de Federación, pero también tenía mecanismos que favorecían una descentralización más autárquica y compartimentada entre los niveles de gobierno. Por lo tanto, el municipalismo era a menudo un obstáculo para la cooperación en función de una evaluación de su posición como un ente autónomo en términos constitucionales y por la existencia de fondos nacionales que hacen al reparto de transferencias financieras.
La trayectoria inicial de este marco institucional fue complicada, pero a partir de 1995, en gran parte de las políticas públicas, fue posible establecer directrices nacionales para la articulación entre los niveles de gobierno. Así, después de un período marcado por una descentralización más centrífuga, a mediados de la década de 1990 empezaran a ser implantadas instituciones federales orientadas hacia el fortalecimiento de la gobernanza multinivel.
La implementación de este modelo mostró que la dicotomía centralización versus descentralización no daría cuenta del fenómeno de las relaciones intergubernamentales, aún más en un momento en que el Estado brasileño aumentó enormemente sus áreas de actuación y los gastos públicos, principalmente en el área social. Por esta razón, de la segunda mitad de la década de 1990 hasta el presente, se adoptaron varias medidas para corregir la propuesta inicial, meramente descentralizadora, que poco tuvo en cuenta la desigualdad territorial y la fragilidad político-administrativa de la mayoría de los gobiernos locales. Así, la cuestión de las relaciones intergubernamentales (lógica sistémica, foros federativos, autonomía de los entes, mecanismos inductores de cooperación y coordinación, flexibilidad e innovación) es una de las cuestiones más importantes en el campo de la gobernanza multinivel de las políticas públicas brasileñas o entre los mismos niveles de gobierno.
Estas experiencias pueden ser caracterizadas de dos maneras: a) verticales y sectoriales y horizontales y terrritoriales. En la primera, el modelo más conocido, son los sistemas nacionales de políticas públicas, como son los casos de salud y asistencia social, o de fondos nacionales complementares, como ocurre en el área de educación. La cooperación multinivel, en este caso, sigue la lógica del federalismo de piquetes (picket fence federalism) caracterizado por Deil Wright como una forma de vincular las burocracias nacionales y subnacionales.
La salud es el caso paradigmático y uno de los grandes avances del Sistema Único de Salud (SUS) fueron sus mecanismos de deliberación con el involucramiento de los dirigentes de los tes niveles de gobierno. Más significativo, por otro lado, son las arenas de negociación y decisión en el plano de la Federación. Esta característica es reforzada con la creación de espacios institucionales de representación y pactación que prevean la participación de gestores municipales, estatales y federales en las decisiones sobre la política nacional de salud: las Comisiones Inter-gestores Tripartita (unión, estados e municipios) y Bipartita (estados y municipios). Estas comisiones, a su vez, están ancladas en el Consejo Nacional de Secretarias Municipales de Salud y en el Consejo Nacional de Secretarios de Salud, que son foros de coordinación federativa horizontal. Estos nuevos espacios de negociación intergubernamental no forman parte del diseño federativo de la Constitución de 1988 para el conjunto de las políticas públicas. Son resultado de la evolución de un modelo creado en el ámbito de la política de salud y constituyen un legado institucional de esa política para el funcionamiento de la Federación brasileña. En este sentido, la innovación del SUS, creada en el ámbito de la política de salud, colabora para la redefinición del modelo federativo brasileño, trayendo una nueva forma de negociación intergubernamental.
La estructura del sistema, sin embargo, no significa que hay un perfecto equilibrio de fuerzas entre los entes federativos en el ámbito de las relaciones intergubernamentales. Los espacios de negociación constituyen escenarios de acuerdos, pero también de disputa política, donde cada ente federativo va a utilizar de los recursos que dispone para obtener los mejores resultados para usted. En ese sentido, el Gobierno Federal utiliza su poder de financiamiento, al mismo tiempo que los gobiernos subnacionales utilizan su poder de implementación. El área de Asistencia Social buscó, en las dos últimas décadas, reflejarse en la política de Salud, creando el SUAS (Sistema Único de Asistencia Social).
En la área de educación, hasta la promulgación de la Constitución de 1988, la enseñanza básica era responsabilidad principalmente de los estados y de los municipios y, salvo acciones puntuales en las regiones más pobres y en políticas específicas, como la alfabetización, no había una fuerte coordinación o orientación del Gobierno Federal.
El capítulo de la Educación en la Constitución de 1988 trató de reaccionar ante este legado. Pero son otros dos parámetros que más movieron más con el modelo educativo y lo hicieron más complejo. El primero de ellos es la descentralización que centró el foco en la municipalización, sin prohibir la existencia de las redes estatales. Pero, además del proyecto descentralizador, hubo una preocupación de tener en cuenta la cuestión de las relaciones intergubernamentales, incluso porque había un temor entre los actores educativos de que una descentralización profunda podría llevar al aumento de la desigualdad. La constitución estableció un diseño equilibrado desde el punto de vista federativo. La primera fueron competencias descentralizadas de la ejecución de los servicios con un peso importante a los municipios. También la adopción de instrumentos para evitar una descentralización centrífuga, que sería indeseable para un país tan desigual como Brasil. Se plantearon dos puntos: la noción de competencia común, según la cual un nivel de gobierno actúa prioritariamente sobre un ciclo, pero otro también podrá hacerlo, evitando, en teoría, el vacío en el acceso a los bienes públicos. Además, la Unión obtuvo gran capacidad para producir directrices y normas nacionales, a lo que se suma su función redistributiva y suplementaria, para garantizar la equidad de las oportunidades educativas y el estándar mínimo de calidad de enseñanza mediante asistencia técnica y financiera a Estados, al Distrito Federal ya los Municipios.
Pero, a pesar de la nueva legislación, aún no hay un Sistema Nacional de Educación. Los principales escollos para ello son, primero, la dificultad de crear un efectivo Régimen de Colaboración entre estados y municipios. En segundo lugar, la ausencia de foros federativos, especialmente en el plano vertical, como hay en salud y asistencia social, que sean capaces de hacer la mediación de los intereses de los tres niveles de gobierno.
En resumen, la gobernanza multinivel en la federación brasileña camina alrededor de tres aspectos que tuvieron un peso decisivo para explicar el desempeño de cada política: el legado, la coalición de actores y los mecanismos inductores en el sistema de políticas públicas.
El legado de la política pública se refiere a su trayectoria anterior y sus efectos sobre las instituciones actuales. Otro vector importante fueron las coaliciones de ideas e intereses presentes en el juego de cada política, en particular las características y calidades del grupo defensor de las nuevas institucionalidades. Por último, la implementación de una nueva gobernanza en cada área fue impactada por la capacidad de construir mecanismos inductores de perfeccionamiento institucional. Como no hay un diseño único, la gobernanza federativa multinivel se constituye por diversos modelos, en línea con la metáfora de un cercado formado por varios sectores con sus distintas reglas, formas de financiamiento y mecanismos de cooperación.
En cuanto al campo de la cooperación territorial vertical y horizontal, el fortalecimiento de la coordinación federativa dio lugar a dos tipos dominantes de cooperación entre las entidades sub-nacionales: la creación de la regiones metropolitanas (RM) y el asociativismo entre municipios. La creación de las primeras nueve regiones metropolitanas en Brasil, con la Ley Federal Complementaria n. 14 de 1973 fueron: São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém y Fortaleza. En año siguiente, con la unión de los estados de Río de Janeiro y Guanabara, se creó la Región Metropolitana de Río de Janeiro. Las Regiones Metropolitanas fueron creadas por la Ley Complementaria Nº 14 de 1973, resultado de un consenso técnico/militar y de la actuación de asociaciones profesionales con interés en temas urbanos. Eso refuerza la idea de que, en lugar de anticipar, la Unión trató de prohibir las entidades sub-nacionales de actuar en este ámbito. En ese momento, la elección fue modelo de desarrollo económico centralizado con planificación integrada, implementación y evaluación de los servicios comunes, tales como agua, alcantarillado y transporte, que no tuvieron en cuenta la cooperación intermunicipal como elemento central de este tipo de cooperación.
Después de la Constitución de 1988, la Unión delegó en los estados la tarea de crearlos y regularlos. Desde 1995 se está produciendo una proliferación real de regiones metropolitanas sin ningún criterio técnico de las ciudades anfitrionas porque muchas de ellas no presentaron una conurbación o un escenario económico que identificara a una como una metrópolis regional. La creación de regiones metropolitanas por parte de los estados generó situaciones como el estado de Paraná, que tiene el 86% de los municipios en algunas RM y el estado de Rio Grande do Sul con el 52% de los municipios dentro de una región metropolitana. Paraíba es un estado que llama especialmente la atención por su gran cantidad de RM que llegan a casi el 90% de las ciudades en una región metropolitana. Santa Catarina tiene el 100% de sus municipios que pertenecen oficialmente a una de sus 11 regiones metropolitanas.
La Constitución Federal de 1988 descentralizó el poder de creación de las Regiones Metropolitanas de la Unión para los estados, pero permitió que los municipios solicitaran su ingreso. A partir de esto, hubo una multiplicación de ese arreglo territorial, por lo que ahora hay 74 Regiones Metropolitanas en todo el país, aunque la mayoría no se caracteriza por una enorme conurbación. Las Regiones Metropolitanas son multi-jurisdiccionales y en apenas siete fueron identificadas estructuras específicas, institucionalizadas y activas. Ellas están respaldadas por agencias de desarrollo o autarquías, fondos metropolitanos y consejos. Hubo una continuación del patrón institucional de las Regiones Metropolitanas creadas durante el régimen militar, que se caracterizan por una estructura similar. En general, ellas son responsables por el pacto, planificación, implementación y evaluación de políticas como: transporte, saneamiento y medio ambiente. Reciben fondos de los municipios y del estado, transferencias del Gobierno Federal y convenios con organizaciones nacionales e internacionales. Y tienen la participación de los municipios, del Estado y, en algunos casos, de la sociedad civil y del poder legislativo. Algunas Regiones Metropolitanas, en función de su trayectoria de cooperación, resultaron en la creación de consorcios, como el Consorcio de Transportes de la Gran Recife, creado en 2008.
No existen áreas metropolitanas con estatutos específicos de gobierno, pues este tipo de aglomeraciones es construido voluntariamente por ciudades. Sin embargo, por el artículo 25 de la Constitución Federal, los Estados pueden, mediante ley complementaria, establecer regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas y micro-regiones, constituidas por agrupaciones de municipios limítrofes, para integrar la organización, planificación y ejecución de funciones públicas de interés común. Tampoco existen fondos estatales o nacionales específicos para la instauración de arreglos de cooperación, como hay en México, por ejemplo.
De acuerdo al Estatuto de la Metrópolis, en vigor desde el año 2015, aún está pendiente la aprobación de leyes complementarias estaduales para definir los municipios que conforman la unidad territorial urbana; los campos funcionales o funciones públicas de interés común que justifican la creación de la unidad territorial urbana; la conformación de la estructura de gobernanza inter-federativa, incluyendo la organización administrativa y el sistema integrado de asignación de recursos y de rendición de cuentas; y los medios de control social de la organización, planificación y ejecución de las funciones públicas de interés común. Bajo este Estatuto, la gobernanza inter-federativa de las regiones metropolitanas y de las aglomeraciones urbanas debe ser formada por: a) instancia ejecutiva compuesta por representantes del Poder Ejecutivo de las entidades federativas integrantes de las unidades territoriales; b) instancia colegiada de deliberación con representantes de la sociedad civil; c) organización pública con funciones técnicas y de asesoramiento; d) sistema integrado de asignación de recursos y de rendición de cuentas.
El tema de gobernanza horizontal o del asociativismo intermunicipal permiten que se adopten tres formas: consorcios de Derecho Privado, consorcios de Derecho Público y “acuerdos consorciales” o pactos intermunicipales de naturaleza voluntaria. La posibilidad de constituir consorcios públicos está definida en la Constitución Federal en el artículo 241 que dice que corresponde a la Unión, Estados, Distrito Federal y municipios disciplinar a través de ley, los consorcios públicos y los convenios de cooperación entre los entes federados, autorizando la gestión conjunta de los servicios públicos, así como la transferencia total o parcial de cargas, servicios, personal y bienes esenciales para la continuidad de los servicios transferidos.
Después de la Constitución Federal de 1988, la propia descentralización de las políticas sociales influyó en la difusión del asociativismo entre municipios brasileros. Las debilidades institucionales y la falta de recursos han llevado a algunos gobiernos locales a cooperar para garantizar la implementación de las políticas. Sin embargo, hasta 1995, el cuadro general era de poca cooperación intergubernamental y había un vacío legal en relación a este tema.
Sólo en 2005 se aprobó la Ley de Consorcios Públicos que los reglamentó. Ellos pasaron a establecerse como asociación pública o entidad jurídica de derecho privado, compuesta por municipios. En el caso de la asociación pública, el consorcio se constituye como personalidad jurídica de derecho público, integrando la administración indirecta de los entes federados consorciados. Con la aprobación de la Ley Federal se creó un marco legal para apoyar esta forma de asociación, que marcó el comienzo de un nuevo escenario para la cooperación intergubernamental.
La ley permite que los consorcios existentes se adapten a lo que se preconiza, generando más seguridad a los municipios miembros, además de proporcionar beneficios comunes a los asociados. Para constituir un consorcio público intermunicipal como persona jurídica, la ley permite a este nuevo ente: firmar convenios, contratos y acuerdos; recibir apoyo, contribuciones y subvenciones sociales o económicas de entidades y órganos gubernamentales; promover expropiaciones; ser contratado por la administración directa o indirecta de los entes federativos consorciados con la exención de licitación; establecer contrato de programa para la prestación de servicios públicos; establecer los términos de las asociaciones para la prestación de servicios públicos; establecer contratos de gestión para la prestación de los servicios públicos; adquirir o administrar bienes para el uso compartido de los municipios consorciados; prestar servicios públicos a la administración directa o indirecta de los entes consorciados; emitir documentos de facturación y ejercer actividades de recaudación de tarifas y otros precios públicos para la provisión de servicios o por el uso u otorga de uso de bienes públicos; otorgar concesión, permiso o autorización de obras o servicios públicos.
Los logros en el asociativismo intermunicipal desde el año 2005 son muy evidentes. A pesar de un avance heterogéneo en términos de distribución territorial y de políticas públicas, las inducciones generadas por la nueva legislación positivamente afectaran las decisiones de los municipios en favor de los consorcios. Hasta 2015 existían en Brasil un total de 7333 acuerdos intermunicipales. Entre los municipios que declararon participar de un consorcio público, se observó un aumento en el porcentaje de aquellos con consorcio intermunicipal, pasando de (2 903), el 2011, a (3 571) el 2015. Por esa evolución, 2/3 de los municipios brasileños participaban de algún consorcio, que indica una tendencia de buscar formas de cooperación horizontal. Además, la elección por esa forma de asociativismo territorial crece en las localidades menores, considerando que el 89% de los municipios tienen hasta 50 mil habitantes. Eso es um dado muy positivo delante de las menores capacidades financieras y técnicas de estas ciudades
La la nueva legislación generó un punto de inflexión positivo, pues la trayectoria posterior del consorcio intermunicipal demuestra una ampliación por la elección de ese tipo de acuerdo institucional. La estabilidad proporcionada por las nuevas reglas del juego ha generado una mayor regularidad en los formatos de asociativismo. El consorcio público pasó a reflejar una dependencia del nuevo escenario institucional, el que puede ser verificado por la ampliación significativa del número de municipios que pasaron a actuar bajo ese modelo asociativo, especialmente los pequeños y más afectados por la lógica centrífuga de la descentralización.
En resumen, la federación brasileña, en su trayectoria de los últimos treinta años, luego del final del régimen militar en 1985, definió una senda de distintos modelos de gobernanza vertical y horizontal. Cada una de ellas apunta hacia diferentes arreglos entre las políticas públicas y las esferas de gobierno, pero todas buscan formas de profundizar la cooperación intergubernamental en una federación muy heterogénea y desigual. Como federaciones son realidades en movimiento, los caminos en curso en Brasil han puesto a prueba las necesidades urgentes de fortalecer la coordinación entre los tres niveles de gobierno. La gobernanza federativa implica la posibilidad de que los gobiernos encuentren soluciones diferentes a problemas similares, además de adaptar modelos institucionales a las condiciones locales. El punto aquí a resaltar es que es necesario que existan espacios de innovación y flexibilización para adaptarse a condiciones diferentes en términos de diseño de políticas públicas y de cooperación territorial.
Ciudadanía Metropolitana