Publicamos en este número la primera parte de un reportaje al Prof. Dr. Daniel Cravacuore (1) sobre temas de gobernanza metropolitana y actualidad municipal en la Provincia de Buenos Aires.
- Alguna vez afirmó que lo metropolitano en Argentina estaba fuera de la agenda pública, ¿por qué cree que esto es así en un país con un 90% de población urbana y con 33 aglomerados metropolitanos en constante crecimiento?
DC – Creo que nuestros gobiernos miran la realidad sólo a partir de sus jurisdicciones político-administrativas. No desde los problemas territoriales, sino desde los espacios definidos por la ley. Como lo metropolitano no está contemplado ni en la Constitución Nacional, ni en las provinciales ni hay legislación local, es una cuestión relegada.
Sólo recientemente empezamos a ver, en algunas provincias, algunas normas o instituciones especializadas sobre las áreas metropolitanas: en Córdoba, en Catamarca, en Santa Fe y en Salta, pero aún es un proceso incipiente. Con lo intermunicipal pasa lo mismo. En muchos municipios piensan que sus problemas -y las soluciones que plantean- terminan en sus límites administrativos y políticos: lo que ocurre fuera del territorio no es problema de ellos. Esta es su forma de entender cómo funcionan las ciudades. Una forma equivocada, por supuesto.
Tenemos grandes rigideces para intervenir en este tipo de cuestiones; nuestro sistema jurídico no permite los rediseños territoriales como han podido hacerse en otros países. Países que han avanzado en ello, como Colombia, pudieron darse una nueva arquitectura jurisdiccional para incorporar el fenómeno metropolitano: nosotros tenemos imposibilidad de hacerlo y tampoco hemos tenido la creatividad suficiente para apelar a mecanismos sustitutivos, como la intermunicipalidad metropolitana, de la que hay un puñado de experiencias, que hemos descripto en un artículo científico de la revista Divulgatio en 2017.
- Para el caso de la Región Metropolitana de Buenos Aires ¿Cuáles cree que son los grandes temas que una eventual autoridad metropolitana debería contemplar?
DC – No creo en las macro autoridades metropolitanas; esta ha sido mi posición en el COCAMBA, cuando me tocó ser miembro de su Consejo Consultivo. En ese ámbito, propuse que una autoridad debe monitorear cientos -y miles- de procesos de negociación territorial entre actores locales. Humildemente, esto es lo que debería hacer una institución que quiera gobernar el área metropolitana.
Considero que no puede negociar “el transporte” o ” la salud” en el área metropolitana. Creo que se puede negociar la modificación del recorrido de un ramal de una línea de colectivo, o el sistema de derivaciones de urgencias de un grupo de salas de atención primaria, desde una escala territorial más pequeña. Cuando las escalas son más grandes, los actores que tienen que tomar decisiones están más lejos del territorio, tienen intereses extra territoriales y hace que sea más dificultoso tomar decisiones acertadas.
Creo que, para garantizar el éxito de políticas metropolitanas, tenemos que pensar en escalas más chicas, y negociar su solución a partir de problemas puntuales. Pero sí creo que una institución debe darle coherencia a esos cientos -y miles- de procesos de negociación: esto debería hacer un organismo metropolitano a crearse.
Avanzar en otro esquema no es posible. Son demasiadas jurisdicciones autónomas en juego: en el Área Metropolitana de Buenos Aires, con el Estado Federal, las autonomías de la provincia y de la ciudad de Buenos Aires y la autonomía de los municipios -que deben garantizarse por mandato de la Constitución Nacional aunque no lo haga la provincia de Buenos Aires-, cualquier autoridad metropolitana debe respetar las competencias de cada gobierno.
En las provincias esto se simplifica: el gobierno provincial tiene un peso territorial mayor, el Estado federal se desdibuja en su injerencia -aunque, desde algunos programas como el DAMI, hay intervenciones, no siempre felices- y suelen existir menos gobiernos locales.
En síntesis, no soy partidario de macro autoridades metropolitanas. Se han propuesto en reiteradas ocasiones pero no existen condiciones políticas para su desarrollo; debemos apelar a la intermunicipalidad metropolitana para resolver estos problemas
- Una de las ideas que se plantearon en el debate del Consejo Asesor de la COCAMBA, que Ud. Integra, fue que como paso previo a la autoridad metropolitana se podría avanzar en acuerdos intermunicipales por regiones. Teniendo en cuenta que en la RMBA hay 3 experiencias de este tipo de acuerdos, cuál es su evaluación sobre las mismas y sobre los aprendizajes que nos dejan de cara a la constitución de una autoridad de coordinación para la región.
DC – Son tres experiencias distintas, más allá de que no convivieron en el tiempo.
Región Metropolitana Norte respondió a las condiciones de los municipios de principios del siglo. Tuvo un interesante proceso de construcción sin formalización, basado en cuatro administraciones de distinto signo político. Si pudiera resumir esta experiencia, me quedo con la frase de un funcionario de alto nivel que, cuando lo entrevisté para un libro que publiqué -LA Articulación en la Gestión Municipal-, contestó “lo importante es que hoy todos nos conocemos”. En los estudios de las políticas públicas intermunicipales se da, como dato dado, que todos los funcionarios del mismo nivel y de las mismas áreas se conocen entre sí y comparten sus experiencias y saberes. ¡Si no existen mecanismos para ello! Esta es una excelente base para comenzar a solucionar problemas metropolitanos. Valoro mucho el tiempo de sus avances y detenciones, esa dinámica relajada de resolver problemas conjuntos cuando las condiciones políticas lo permitían y de hacer una pausa cuando no.
Fue un buen ejemplo de una iniciativa que empezó negociando un tema aparentemente menor de la agenda, el manejo de la costa fluvial de los cuatro municipios; luego, cuando aparecían nuevos problemas fueron apareciendo, la agenda se amplió. La iniciativa mostró flexibilidad, una enseñanza interesante. Entiendo que muchos estudiosos pide más rigor a estas iniciativas, que creen que necesariamente tiene que haber un organismo que institucionalice la experiencia; en mi caso valoro más el apego a las condiciones reales y posibles que brindan los ciclos de la política, lo que dio fortaleza al conjunto. En los últimos tiempos, los actores fueron cambiando y la experiencia se deshilachó: esto es algo comprensible dado que la confianza fue algo central en la dinámica de esta intermunicipalidad.
COMCOSUR nació a partir de la idea de algunos funcionarios de desarrollo económico, entre los cuales me contaba, que planteamos a algunos Intendentes la necesidad de avanzar en un proceso asociativo. Lo pensamos inicialmente como una forma de mejorar la comunicación y las iniciativas de los municipios de la zona sur del eje ferroviario a La Plata: Avellaneda, Quilmes, Florencio Varela y Berazategui. Sin embargo, los intendentes tuvieron la lucidez de ampliarlo a todo el Conurbano Sur, ese territorio tan postergado, y aprovechar la fuerza política de la Tercera Sección Electoral provincial. Si bien inicialmente era una iniciativa más acotada, del tipo mancomunal, termino siendo una estructura comarcal, que buscó incluir todos los temas de la agenda.
Si valoro especialmente a COMCOSUR fue demostrar cómo siete poderosos intendentes de municipios tan poblados, tan importantes desde el punto de vista electoral, lograron construir unas reglas de funcionamiento bien interesantes. Uno de los grandes fracasos de la intermunicipalidad en nuestro país es el fracaso de las reglas de juego que guían su accionar. Y esta iniciativa, tan compleja desde el peso político de cada intendente, hizo un esfuerzo magnífico. La dinámica regular de las reuniones de los intendentes cada tres semanas, en horario fijo fueron un gran aporte, al igual que las reuniones semanales del Consejo de Planificación -un organismo integrado por los siete representantes de los intendentes, que reproducía en el nivel operativo las instrucciones del Directorio- fueron muy efectivas. Paralelamente, hubo un fuerte entramado en las reuniones de los secretarios de las distintas áreas municipales, donde se pudo apreciar cómo la intermunicipalidad se hacía realidad a partir de la coordinación de funcionarios de niveles medios. Se construyó una gran iniciativa, liderada por el entonces intendente de Florencio Varela, mi querido amigo, Julio Pereyra, y con un grupo de intendentes comprometidos, a la que mataron dos cosas: en primer lugar, las elecciones de 2007, cuando cambiaron tres de los siete intendentes, y ello supuso reconstruir las dosis de confianza necesaria, algo que no se logró; y en segundo, sobre algo que no se ha estudiado, y he tratado de avanzar en un artículo en la revista científica “Estado Abierto” de 2017, que es cómo la política municipal en el país sufrió un proceso de nacionalización desde la Crisis del Campo. La combinación de estos dos factores fue un golpe mortal para esta experiencia, a la que ha tratado de reflotarse sin éxito.
COMCOSUR nos dejó como legado también la ley provincial 13.580, de intermunicipalidad, actualmente vigente. Si bien vino a profundizar el tema, desde mi humilde perspectiva, tiene el defecto de pensar que la intermunicipalidad se reduce a las estructuras comarcales: entiendo que debemos avanzar en formas más flexibles. De hecho, en el último seminario que hicimos en FINDEL sobre la reforma de la Ley Orgánica de las Municipalidades, en mi ponencia propuse el texto de un artículo único que permita las diversas formas intermunicipales.
La tercera y más reciente es la Región Metropolitana Norte II: nació con mucha fuerza, desde la diversidad, con una gerencia comprometida. Me ha tocado actuar desde FINDEL como consultor de ella durante un tiempo, pero entiendo que tuvo una falta de rumbo. Región Metropolitana Norte trabajó relajadamente con los temas que surgían y sin mucha coherencia pero se fueron brindando soluciones. COMCOSUR se propuso resolver ambiciosamente todos los problemas usando el potencialmente enorme poder de negociación de los siete municipios. Región Metropolitana Norte II quedó a mitad de camino entre ambas iniciativas: en mi experiencia, no todos los intendentes iban a las reuniones, no todos los secretarios participaban de las reuniones sectoriales, no había claridad en qué temas iban a intervenir de manera conjunta y, en el último tiempo, hubo un excesivo recambio de funcionarios que la coordinaban.
El mes próximo publicaremos la segunda parte del reportaje, vinculada a temas municipales en la Provincia de Buenos Aires.
(1) Daniel Cravacuore es Doctor por la Universidad de Jaén (España). Director de la Unidad de Gobiernos Locales del Departamento de Economía y Administración de la Universidad Nacional de Quilmes (Argentina). Distinguished Senior Research Scholar, Steven J. Green School of International and Public Affairs, Florida International University, (FL,USA). Ha sido profesor visitante de universidades de Bolivia, Chile, Colombia y España. Profesor de maestrías y doctorados. Ha publicado 11 libros, 32 capítulos de libros y 35 artículos en su especialidad, los gobiernos locales latinoamericanos. Director de proyecto, consultor, facilitador y capacitador para organismos internacionales (AECID, BID, CGLU, UNICEF, PNUD, ICMA, IDRC, OIT, Unión Europea), nacionales, provinciales y municipales. Ex Editor de la Revista Iberoamericana de Estudios Municipales, revista de corriente principal, indexada emergente WOS. Presidente de la Fundación Internacional para el Desarrollo Local (FINDEL).
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